Zwolnienie z obowiązku przedstawienia ważnego dokumentu podróży

Decyzją z dnia […], nr […] Wojewoda odmówił V. I., ob. B. zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

 

W uzasadnieniu wskazał, że w dniu […] V. I. złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w oparciu o art. 52 ust. 5 Konstytucji RP. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Wojewoda stwierdził, że wnioskodawczyni spełnia warunki określone w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (Dz. U. z 2004 r. Nr 53, poz. 532 z późn. zm.). Jednakże stosownie do art. 71 ust. 5 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2006 r. Nr 234, poz. 1694 z późn. zm.) cudzoziemiec jest obowiązany przedstawić ważny dokument podróży, natomiast w myśl art. 71 ust. 7 tej ustawy w szczególnie uzasadnionym przypadku, gdy cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży i nie ma możliwości jego uzyskania, może przedstawić inny dokument potwierdzający jego tożsamość. V. I. składając wniosek przedstawiła […] dokument podróży ważny w okresie od […] do […]. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że uzyskała informację w Ambasadzie B., iż 

ważność dokumentu podróży musi przedłużyć osobiście na B., zaś wnioskodawczyni obawia się, że po powrocie na B. nie uzyskałaby zgody milicji na wyjazd do Polski, co oznaczałoby rozłąkę z mężem i córką. Wojewoda wezwał wnioskodawczynię do przedłożenia ważnego dokumentu podróży, przedłużenia jego ważności bądź decyzji o odmowie jego wydania bądź przedłużenia oraz zaświadczenia z Ambasady potwierdzającego złożenie wniosku o wydanie dokumentu podróży bądź przedłużenie jego ważności. W odpowiedzi wnioskodawczyni przedłożyła pismo z dnia […] 2007 r. wysłane do Konsula Generalnego […] B., w którym zwraca się z pytaniem o prawną możliwość przedłużenia jej paszportu w Polsce za pośrednictwem Konsulatu lub Ambasady bez konieczności opuszczania terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Następnie wnioskodawczyni przedłożyła odpowiedź Konsula Generalnego z dnia […] 2007 r., z której wyraźnie wynika, że aby uzyskać bądź wymienić paszport obywatela B. poza granicami tego państwa, należy najpierw uzyskać pozwolenie na pobyt stały za granicą i zarejestrować się w konsularnym rejestrze obywateli B., przy czym formalności związane z pozwoleniem na stałe zamieszkanie poza terytorium B. można załatwić w Konsulacie Generalnym […] B. Niezależnie od powyższego Wojewoda także wystąpił o stosowne informacje w tym zakresie i w odpowiedzi w dniu 17 października 2007 r. otrzymał pismo Konsula Generalnego […] B., z którego również wynika, że wnioskodawczyni ma możliwość uzyskania dokumentu podróży bez konieczności opuszczania terytorium Polski. Wnioskodawczyni do dnia wydania decyzji nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających złożenie wniosku o udzielenie pozwolenia na pobyt stały za granicą ani też wniosku o wydanie dokumentu podróży w Konsulacie Generalnym B., a ponadto nie uczyniła nic, aby ten dokument uzyskać, pomimo możliwości uzyskania dokumentu podróży bez konieczności opuszczania terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

 

Decyzją z dnia […], nr […] Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców po rozpoznaniu odwołania V. I. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia […] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, stwierdzając że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy zapoznać V. I. ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wezwać w trybie art. 64 § 2 kpa do uzupełnienia braku formalnego wniosku dotyczącego ważnego dokumentu podróży, a w przypadku niedołączenia wymaganego dokumentu podróży przedmiotowy wniosek należy pozostawić bez rozpoznania.

 

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji w wezwaniu z dnia […] do dołączenia ważnego dokumentu podróży zastosował nieprawidłowy tryb, w związku z czym powinien ponownie wezwać cudzoziemkę do uzupełnienia powyższego braku formalnego wniosku w trybie art. 64 § 2 kpa, a w przypadku jego nieuzupełnienia wniosek należy pozostawić bez rozpoznania, a nie rozpatrywać sprawę merytorycznie. Organ odwoławczy wskazał także na wynikającą z art. 10 § 1 kpa konieczność zapoznania strony z materiałem dowodowym, w tym z załączonym pismem Konsula Generalnego zawierającego opis procedury uzyskania dokumentu podróży za pośrednictwem Urzędu Konsularnego.

 

Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewoda pismem z dnia […] wezwał wnioskodawczynię do przedłożenia ważnego dokumentu podróży, przedłużenia jego ważności bądź decyzji o odmowie jego wydania bądź przedłużenia – w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania oraz poinformował o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy.

 

Pismem z dnia […] wnioskodawczyni zwróciła się do Wojewody o zastosowanie art. 71 ust. 7 ustawy o cudzoziemcach, wskazując, że nie ma możliwości uzyskania paszportu za pośrednictwem placówki konsularnej w Polsce, a konieczność sprawowania opieki nad dwuletnim dzieckiem oraz chorującymi teściami uniemożliwia jej wyjazd na B. celem wymiany paszportu, a ponadto – zdaniem wnioskodawczyni, istnieje ryzyko, że będzie miała ona problem z uzyskaniem pozwolenia […] na ponowny wyjazd do Polski.

 

Pismem z dnia […] Wojewoda pozostawił bez rozpoznania wniosek V. I. o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

 

Wojewoda wskazał, że po skierowaniu sprawy do ponownego rozpoznania wezwał wnioskodawczynię w trybie art. 64 § 2 kpa do przedłożenia ważnego dokumentu podróży, przedłużenia jego ważności bądź decyzji o odmowie jego wydania bądź przedłużenia. Wezwanie w tym przedmiocie zostało doręczone wnioskodawczyni w dniu 7 kwietnia 2008 r., a w dniu 11 kwietnia 2008 r. do organu wpłynęło pismo wnioskodawczyni, w którym powołuje się ona na brak możliwości wyjazdu z terytorium Polski ze względu na trudną sytuację rodzinną. Wojewoda podkreślił jednak, że posiadany przez wnioskodawczynię dokument podróży utracił ważność […] 2006 r., a do dnia 1 lutego 2008 r. miała ona możliwość jego wymiany bez konieczności opuszczania terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, lecz pomimo to nie zwróciła się do odpowiednich władz o wydanie nowego dokumentu podróży i nie uczyniła nic, aby go uzyskać.

 

Po rozpatrzeniu zażalenia złożonego w trybie art. 37 § 1 kpa Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z dnia […], nr […] uznał zażalenie za nieuzasadnione.

 

W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawczyni pomimo wezwania do uzupełnienia braków formalnych nie przedstawiła we wskazanym terminie do wglądu dokumentu podróży, a z akt wynika, że nie podjęła żadnych kroków mających na celu uzyskanie tego dokumentu za pośrednictwem Konsulatu Generalnego […] B., w związku z czym nie może zostać uwzględniona argumentacja wnioskodawczyni zawarta w piśmie z dnia […] kwietnia 2008 r. Wnioskodawczyni ponownie wezwana do uzupełnienia braku formalnego wniosku, nie zastosowała się do wezwania. Z uwagi zatem na istniejący w dalszym ciągu brak formalny, wniosek cudzoziemki nie mógł zostać rozpatrzony merytorycznie i należało go pozostawić bez rozpoznania (art. 64 § 2 kpa).

 

V. I., działająca przez pełnomocnika, wniosła skargę na bezczynność Wojewody w związku z pozostawieniem bez rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zarzucając naruszenie:

– art. 37 kpa poprzez niezałatwienie sprawy w terminie i pozostawienie jej bez rozpoznania,

– art. 64 § 2 kpa poprzez pozostawienie wniosku bez rozpoznania podczas gdy po uchyleniu decyzji przez organ wyższego stopnia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, organ pierwszej instancji nie może pozostawić sprawy bez rozpoznania, gdyż na tym etapie nie ocenia się już podania (wniosku) od strony formalnej (art. 64 § 2 kpa), lecz rozstrzyga się sprawę merytorycznie,

– art. 71 ust. 7 ustawy o cudzoziemcach poprzez nierozpoznanie wniosku z dnia […] kwietnia 2008 r. w przedmiocie odstąpienia od przedstawienia organowi administracji ważnego dokumentu podróży – ważnego paszportu,

– art. 52 ust. 5 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji poprzez niewydanie decyzji w przedmiocie osiedlenia się wnioskodawczyni na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pomimo, iż spełnione zostały wszystkie przesłanki do wydania takiego zezwolenia,

– art. 7 kpa poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli,

– art. 8 kpa poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli,

– art. 11 kpa poprzez niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ załatwiając sprawę.

 

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w niniejszej sprawie – udzielenia wnioskodawczyni zezwolenia na osiedlenie się na stałe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego w wysokości […] zł.

 

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Ponadto stwierdził, że opieka nad schorowanymi teściami nie jest przesłanką uniemożliwiającą skarżącej wyjazd z Polski w celu uzyskania nowego dokumentu podróży, a w trakcie przesłuchania skarżąca podała, że dotychczas nie miała żadnych problemów z uzyskaniem paszportu czy przekraczaniem granicy i nigdy nie była prześladowana w swoim kraju, jak również rodzice skarżącej nie mają problemów z jej odwiedzaniem w Polsce. Dokument podróży skarżącej utracił ważność […] 2006 r., a więc procedurę jego wymiany skarżąca winna była wszcząć jeszcze przed utratą jego ważności. Karta pobytu, na którą powołuje się skarżąca jako na dokument potwierdzający tożsamość, utraciła ważność […] 2007 r. Skarżąca miała wystarczająco dużo czasu, by wystąpić z wnioskiem o przedłużenie bądź wydanie nowego dokumentu podróży. Od dnia […] 2008 r. skarżąca przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nielegalnie, bez żadnego z wymaganych zezwoleń.

 

Na rozprawie w dniu 10 grudnia 2008 r. pełnomocnik skarżącej w całości podtrzymał zarzuty i wnioski skargi. Dodatkowo podniósł, że organ niedostatecznie przeanalizował okoliczności i powody, dla których V. I. nie może udać się na B. Podkreślił, że nie mając ważnej karty czasowego pobytu nie ma możliwości przekroczenia granicy, a tym samym nie ma też gwarancji powrotu do Polski. Ponadto zarzucił, że organ niedostatecznie rozpatrzył problem skarżącej w kontekście słusznego interesu obywatela, wskazując na fakt, że mąż i dziecko skarżącej są obywatelami polskimi, natomiast stanowisko Konsulatu utrudniło możliwość uzyskania aktualnego dokumentu podróży wobec narzuconych wymogów formalnych.

 

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

 

Skarga jest uzasadniona.

 

Trafny jest zarzut skarżącej co do tego, że po uchyleniu decyzji przez organ II instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, organ I instancji obowiązany jest ją ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć. Stanowisko takie, akceptowane przez doktrynę, zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 1996 r., I SA 2042/94 (niepubl.) wskazując, że: "Po uchyleniu decyzji przez organ II instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, organ I instancji nie może pozostawić sprawy bez rozpoznania, gdyż na tym etapie nie ocenia już podania (wniosku) od strony formalnej (art. 64 § 2 kpa), ale rozstrzyga sprawę merytorycznie" (por. B. Adamiak/J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., V wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, teza 8 do art. 138, str. 593 ). Wprawdzie w rozpoznawanej sprawie organ I instancji, oceniając przy ponownym rozpoznaniu sprawy wniosek skarżącej od strony formalnej, zastosował się do wskazówek Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców zawartych w decyzji z dnia […], co jednak nie może sanować wadliwości takiego działania. Skoro przy pierwszym rozpoznaniu sprawy organ I instancji nadał bieg sprawie i badał w toku postępowania kwestie związane z dokumentem podróży, a następnie z powodu jego braku oddalił wniosek cudzoziemki o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się na terenie Rzeczpospolitej Polskiej, to organ II instancji rozpoznając odwołanie zobowiązany był je załatwić merytorycznie, a nie uchylać decyzji celem zbadania podania od strony formalnej. Takiej możliwości nie daje przepis art. art. 138 § 2 kpa powołany w decyzji z dnia […].

 

Ponadto zwrócić należy uwagę na fakt, że strona w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia braku wniosku poprzez przedłożenie ważnego dokumentu podróży, dochowując zakreślonego terminu na usunięcie braku zwróciła się z wnioskiem o zastosowanie art. 71 ust. 7 ustawy o cudzoziemcach, podając że nie ma obecnie możliwości uzyskania paszportu za pośrednictwem konsulatu, a wyjazd do B. jest niemożliwy ze względów rodzinnych, jak też nie jest pewne czy taki paszport otrzyma. Wniosek cudzoziemca o zwolnienie go na podstawie art. 71 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach z obowiązku przedstawienia ważnego dokumentu podróży złożony w terminie zakreślonym w wezwaniu do usunięcia braków (art. 64 § 2 kpa) zobowiązuje organ do jego rozpoznania, co może nastąpić tylko w decyzji załatwiającej merytorycznie podanie (wniosek) o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się. Oznacza to w konsekwencji niedopuszczalność pozostawienia bez rozpoznania takiego podania z powodu nieusunięcia wskazanego w wezwaniu braku. Wojewoda zobowiązany jest w tej sytuacji ustosunkować się do możliwości zastosowania art. 71 ust. 7, dokonując ustaleń niezbędnych do wyjaśnienia tej kwestii i rozpatrzyć cały materiał dowodowy istotny dla ewentualnego uwzględnienia powołanego przepisu, podobnie jak ocenia zaistnienie pozostałych przesłanek istotnych dla załatwienia wniosku o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się. Taki obowiązek wynika z art. 7 i art. 77 kpa, stosownie do których organ administracji jest obowiązany podjąć wszelkie niezbędne kroki w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i w tym celu winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto organ jest obowiązany prowadzić postępowanie zgodnie z zasadą pogłębiana zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa). W tej sytuacji pozostawienie bez rozpoznania wniosku skarżącej o zezwolenie na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy przy jednoczesnym pominięciu wniosku skarżącej o zwolnienie z wymogu przedstawienia ważnego dokumentu podróży, stanowi naruszenie art. 64 § 2 kpa w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 kpa oraz art. 71 ust. 7 ustawy o cudzoziemcach. Powyższe oznacza, że Wojewoda w niniejszej sprawie pozostaje w bezczynności, wobec czego należało orzec jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 149 p.p.s.a.

 

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II sentencji wyroku w oparciu o art. 200 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 c) w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).

 

Orzeczenie w pkt III sentencji wyroku o zwrocie nadpłaconego wpisu znajduje uzasadnienie w art. 225 p.p.s.a.

 

III SAB/Po 16/08 – Wyrok WSA w Poznaniu