Minimum dochodowe

1.1. Przedmiotem skargi wniesionej przez M.M. (dalej: skarżąca) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: organ odwoławczy lub organ II instancji) z (…) września 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody (…) (dalej: organ I instancji) z (…) sierpnia 2009 r. orzekającą o odmowie udzielenia skarżącej jako cudzoziemce zgody na pobyt rezydenta długoterminowego WE.

 

1.2. Decyzja Wojewody (…) została wydana w oparciu o przepisy prawa materialnego – art. 67 pkt 1 w związku z art. 65 ust. 1 pkt 1 oraz art. 71b ust. 1 ustawy z 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Tekst jednolity: Dz. U. 2006 r. Nr 234 poz. 1694 ze zmianami – dalej: ustawa o cudzoziemcach), w związku z rozpoznaniem wniosku M.M. o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego WE. Organ I instancji odmówił udzielenia zezwolenia z dwóch przyczyn:

 

– Brak podstawowej, wymienionej w art. 65 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach przesłanki – przebywania na terenie Polski bezpośrednio przed złożeniem wniosku legalnie i nieprzerwanie przez co najmniej 5 lat – za taki pobyt organ uznał pobyt od (…) października 2005 r., od której to daty zgodnie z treścią art. 22 ust. 1 ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach i ustawy o udzieleniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP (Dz. U. 2006 r. Nr 234 poz. 1695) udzielone skarżącej od dnia (…) marca 2004 r. zezwolenie na pobyt tolerowany stało się z mocy prawa zezwoleniem na zamieszkanie na czas oznaczony na okres dwóch lat,

 

• Brak stabilnego i regularnego źródła dochodu w Polsce wystarczającego do pokrycia kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na utrzymaniu cudzoziemki, to jest przesłanki określonej w art. 65 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 65 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach.

 

Stwierdził, iż skarżąca posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego w K. Opłaty z tytułu czynszu oraz eksploatacji lokalu wynosiły w latach 2006-2008 odpowiednio: (…) zł, (…) zł i (…) zł, obecnie wydatek z tego tytułu wynosi (…) zł. Dochód rodziny w latach 2006 – 2008 wynosił odpowiednio (…) zł (tj. (…) zł miesięcznie na osobę), (…) zł (tj. (…) zł miesięcznie na osobę), (…) zł (tj. (…) zł miesięcznie na osobę). W okresie bezpośrednio poprzedzającym wydanie decyzji skarżąca była zatrudniona jako przedstawiciel handlowy z wynagrodzeniem miesięcznym (…) zł brutto, tj. (…) zł netto, nadto otrzymuje alimenty w kwocie (…) zł na dwoje dzieci.

 

W odniesieniu do przesłanki dochodowej organ ustalił, że wysokość dochodu cudzoziemki w latach 2006-2008 r. przy uwzględnieniu jej zarobków i alimentów otrzymywanych od byłego męża na rzecz dwóch synów, po odliczeniu kosztów zamieszkania powodowała, że w każdym z tych lat dochody w przeliczeniu na członka rodziny były niższe niż określone w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. 2006 r. Nr 135 poz. 950) – kryterium dochodowe pozwalające na przyznanie świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej na członka rodziny wynosi 351 zł na osobę. Organ uznał też, że dochody uzyskiwane przez cudzoziemkę nie charakteryzują się stabilnością, a jej obecna kondycja finansowa nie rokuje posiadania przez nią stabilnego i regularnego źródła dochodu w najbliższej przyszłości.

 

2. Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Zarzuciła tej decyzji: błędne zinterpretowanie przepisów dotyczących wymogu 5 – letniego pobytu cudzoziemca na terenie Polski, bezpodstawność określania kryterium dochodowego na podstawie dochodów w latach poprzedzających złożenie wniosku. W odwołaniu wskazywała, że posiada stałe zatrudnienie, a przerwy w zatrudnieniu były spowodowane opieszałością Wojewody (…) w sprawach związanych z legalizacją jej pobytu.

 

3. Organ odwoławczy, w wyniku postępowania wywołanego odwołaniem, zgromadził materiał dowodowy dotyczący: zatrudnienia skarżącej na pełnym etacie na podstawie umowy o pracę za wynagrodzeniem (…) zł brutto, jej ubezpieczenia, dochodów w 2009 r., uzyskiwania alimentów, salda rachunku bankowego. Skarżąca została przesłuchana, zeznała między innymi, że jej starszy syn A.V. wyjechał z Polski i przebywa w swoim kraju, gdzie (…), a więc nie pozostaje już na jej utrzymaniu.

 

Po przeprowadzeniu postępowania organ odwoławczy wydał decyzję będącą przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej. Za trafne uznał zarzuty skarżącej co do spełnienia przez nią wymogu 5-letniego legalnego pobytu. Uznał jednak, że skarżąca nie posiada stabilnego i regularnego źródła dochodu wystarczającego do pokrycia utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na jej utrzymaniu. Zdaniem organu, brak jest w ustawie definicji regularności i stabilności dochodów, jednak pod pojęciem stabilnego i regularnego źródła dochodu należy rozumieć dochód, który ma miejsce w ściśle określonych odstępach czasu i nie ulega wahaniom.

 

Organ odwoławczy wskazał, że analizując całokształt dochodów skarżącej w poprzednich latach, nie były one wystarczające, zgodnie z ustawowymi wymogami dla utrzymania cudzoziemki i jej synów. Zauważył też, że otrzymuje ona dodatek mieszkaniowy w wysokości około (…) zł, który został przyznany w związku z niskimi dochodami na członka rodziny. Powyższy fakt, zdaniem organu nie może być brany pod uwagę jako czynnik poprawiający sytuację finansową i wpływający na wysokość ocenianych przez organ wydatków. Organ zauważył też, że w związku z tym, iż skarżąca ma na utrzymaniu tylko jednego syna, jej sytuacja się poprawiła i po odjęciu kosztów zamieszkania dysponuje ona dochodami w kwocie (…) zł miesięcznie na osobę.

 

Organ uznał za nie mające wpływu na ocenę sytuacji finansowej cudzoziemki otrzymywanie od jej byłego męża na utrzymanie syna kwot wyższych niż zasądzone przez sąd alimenty, jak też zgromadzone przez nią na rachunkach bankowych oszczędności, czy pomoc otrzymywana przez rodzinę drugiego męża – obywatela polskiego.

 

4. Skarżąca w skardze na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniosła o uchylenie tej decyzji, zarzucając jej naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 6, 7, 77 § 1, 8, 11 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Tekst jednolity: Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej: kpa), oraz naruszenie art. 65 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach.

 

Uzasadniając zarzuty skargi podniosła, że organ ustalił własne kryteria oceny stabilności i regularności źródeł dochodu uzyskiwanego przez skarżącą. Zarzuciła, że organ dokonał wyliczeń dochodów opierając się na przybliżonych tylko kosztach zamieszkania „około (…)” zł nie uwzględniając, że kwota ta w poprzednich latach była niższa. Nie zgodziła się z nie wzięciem pod uwagę otrzymywanego przez nią dodatku mieszkaniowego, który otrzymuje ze względu na zamieszkiwanie w jej mieszkaniu również dwóch innych niż ona i jej syn osób. Podniosła też, że obliczając koszty utrzymania mieszkania przypadające na nią należałoby uwzględnić również i to, że w kosztach tych uczestniczą dwie inne zamieszkałe z nią osoby, nie będące na jej utrzymaniu. Przy uwzględnieniu takich założeń, dochód na osobę w jej rodzinie wynosiłby (…) zł miesięcznie. Skarżąca podniosła też, że aktualnie po powrocie starszego syna do kraju dochód netto na osobę (na nią i młodszego syna P.V.) wynosi (…) zł.

 

5. W odpowiedzi na skargę, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie, podtrzymując i powtarzając dotychczasową argumentację.

 

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

 

Skarga jest uzasadniona.

 

6.1. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami, m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako „ppsa”, sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

 

Uznając, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa Sąd, zależnie od rodzaju stwierdzonego naruszenia prawa, może decyzję uchylić lub stwierdzić jej nieważność (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ppsa). Nie należy natomiast do kompetencji sądu administracyjnego przyznawanie konkretnych uprawnień, w tym uprawnień określonych w ustawie o cudzoziemcach, ponieważ mogą je przyznawać wyłącznie organy, do których kompetencji zgodnie z ustawą o cudzoziemcach orzekanie w tych sprawach należy.

 

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ten wynik, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo stwierdzenia nieważności decyzji. Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że ustalenia organu co do stwierdzenia, że cudzoziemka nie posiada stabilnego i regularnego źródła dochodu wystarczającego do pokrycia kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na jej utrzymaniu, o jakich mowa w art. 65 ust. 1 pkt 1 i art. 65 ust. 3 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Tekst jednolity: Dz. U. 2006 r. Nr 234 poz. 1694 – dalej: ustawa o cudzoziemcach), zostały dokonane przy wadliwej interpretacji wskazanych przepisów prawa materialnego i przy wadliwej ocenie materiału dowodowego wskazującego na istnienie tych przesłanek.

 

6.2. Zgodnie ze wskazanymi przepisami art. 65 ust. 1 pkt 1 i art. 65 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego WE udziela się cudzoziemcowi przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, bezpośrednio przed złożeniem wniosku, legalnie i nieprzerwanie, co najmniej przez 5 lat, który posiada:

1) stabilne i regularne źródło dochodu wystarczającego do pokrycia kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu;

2) ubezpieczenie zdrowotne w rozumieniu przepisów o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym lub potwierdzenie pokrycia przez ubezpieczyciela kosztów leczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

 

Zgodnie natomiast z art. 65 ust. 3 tej ustawy dochód, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, po odliczeniu kosztów zamieszkania, przypadający na każdego członka rodziny pozostającego na utrzymaniu cudzoziemca lub na cudzoziemca, gdy jest osobą samotną, musi być wyższy niż wysokość dochodu, od której przyznaje się świadczenia pieniężne z pomocy społecznej na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2004 r. Nr 64 poz. 593 ze zm.). Ustawa o pomocy społecznej określa nie tylko wysokość dochodu, od której przyznaje się świadczenia z pomocy społecznej (obecnie, jak i w chwili wydawania zaskarżonej decyzji kwota dochodu jest ustalona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, wydanym na podstawie art. 9 ust. 8 ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. 2006 r. Nr 135 poz. 950) na 351 zł. W art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej określony został sposób ustalania dochodu. Zgodnie z tym przepisem ustawy, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o:

 

1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;

 

2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;

 

3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

 

Organ orzekający nie przedstawił wprawdzie sposobu, w jaki obliczył dochód cudzoziemki wynoszący zdaniem organu w okresie wydawania decyzji (…) zł w sytuacji, gdy wynagrodzenie brutto wynosi (…) zł i czy wyliczenie to jest zgodne z zasadami określonymi w art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, i w konsekwencji niezgodnie z art. 65 ustawy o cudzoziemcach, jednak nawet przy założeniu prawidłowości tego wyliczenia i przy uwzględnieniu otrzymywanych na pozostającego na jej utrzymaniu syna alimentów w kwocie (…) zł, to organ wyliczył dochód miesięczny na kwotę (…) zł i pomniejszył o koszty zamieszkania przyjęte na (…) zł. Tak więc i przy wyliczeniach organu odwoławczego dochód na osobę przekraczał minimum określone w art. 65 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach.

 

W świetle wyliczeń przedstawionych przez organy Sąd stwierdził, że ustalenia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, iż cudzoziemka nie posiada, ze względu na wysokość osiąganych dochodów, stabilnego i regularnego źródła utrzymania nie odpowiada zgromadzonemu materiałowi dowodowemu.

 

Nietrafny jest pogląd organów dotyczący zaliczenia skarżącej do kosztów utrzymania mieszkania całej kwoty wskazywanej przez spółdzielnię mieszkaniową bez uwzględnienia tego, że skarżąca otrzymuje zasiłek mieszkaniowy w kwocie (…) zł oraz bez rozważenia uczestniczenia w kosztach utrzymania mieszkania przez dwie osoby nie będące na jej utrzymaniu, a zamieszkujące wspólnie z nią. Pogląd taki nie jest nawet przez organy uzasadniany konkretnymi przepisami prawa. Zgodnie z art. 65 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach licząc minimum dochodowe należy odliczać koszty zamieszkania, przy czym należy to rozumieć jako rzeczywiste koszty zamieszkania pomniejszające uzyskiwane przez cudzoziemca dochody. O ile zasiłku mieszkaniowego nie można zaliczyć do dochodów cudzoziemca, to z drugiej strony w sposób oczywisty zasiłek ten finansując część kosztów związanych z zamieszkiwaniem o taką właśnie kwotę obniża te koszty zamieszkania. Tak więc, wyliczenie kosztów zamieszania musi być pomniejszone o kwotę takiego zasiłku. Nie uwzględniając w ten sposób zasiłku, organy dokonały wadliwej interpretacji art. 65 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, co stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bo brak tego naruszenia wpływałby na przyjęcie miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie skarżącej, o jakim mowa w art. 65 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, o (…) zł wyższego, niż przyjął to organ odwoławczy.

 

Organy naruszyły wymogi przepisów postępowania co do ustalania prawdy obiektywnej przy wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 kpa) nie czyniąc ustaleń co do wskazywanych przez skarżącą okoliczności, że inne zamieszkujące z nią osoby nie pozostające na jej utrzymaniu partycypują w kosztach utrzymania mieszkania. Przeprowadzenie postępowania bez tego uchybienia mogłoby doprowadzić do potwierdzenia tej okoliczności, co miałoby istotny wpływ na wynik sprawy, to jest na określenie istnienia podstawowej przesłanki z art. 65 ust. 1 pkt 1 i art. 65 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach.

 

Oceniając przesłankę stabilności i regularności dochodu, o jakiej mowa w art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, organy dokonały również niedopuszczalnej, zawężającej interpretacji tego przepisu materialnoprawnego uznając, że ocena stabilności i regularności ma dotyczyć aż tak długiego, blisko czteroletniego okresu i wymóg minimum dochodowego ma być spełniony w odniesieniu do całego tego okresu. Przepisy prawa w ogóle nie pozwalają na przyjęcie konkretnych kryteriów czasowych, w których to przez cały dłuższy okres musi być spełnione minimum dochodowe określone w art. 65 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach. O stabilności i regularności powinna decydować charakterystyka źródła dochodów, ich powtarzalność, regularność, dynamika. Podobnie też należy uwzględniać dynamikę sytuacji życiowej i rodzinnej. Skarżąca wykazywała – czego organy nie kwestionują – że jej dochody były dochodami z pracy, na podstawie umów o pracę ponawianych w miarę uzyskiwania pozwoleń na pracę, które to pozwolenia w sposób oczywisty są okresowymi, a w ślad za tym naturalnym jest, że i umowy o pracę z cudzoziemcem zawierane są na czas określony wynikający z tymczasowości jego statusu jako pracownika. Te cechy uzyskiwania dochodów przemawiają za ich stabilnością i regularnością. Wprawdzie organy trafnie zauważyły, że posiadane oszczędności nie mogą być uznawane za źródło dochodów, ale z drugiej strony analiza posiadanych oszczędności, a przede wszystkim zdolności ich gromadzenia przez cudzoziemca posiadającego legalne źródło dochodów, powinny mieć wpływ na ocenę stabilności i regularności dochodów, bo zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego to właśnie posiadanie stabilnych dochodów pozwalających na zaspakajanie bieżących potrzeb życiowych pozwala na gromadzenie mniejszych lub większych oszczędności. Również fakt, że jeden z synów skarżącej przestał pozostawać na jej utrzymaniu, powinien być wzięty przez organy pod uwagę przy ocenie wysokości stabilnych i regularnych dochodów, bowiem nawet w przypadku braku wzrostu jej dochodów, w sposób oczywisty wpływa to na trwałe zwiększenie wysokości dochodu miesięcznego na członka jej rodziny.

 

Niedostateczne uwzględnienie w ocenie kryterium stabilnego i regularnego źródła dochodów wskazanych wyżej okoliczności zauważonych przez organ, takich jak usamodzielnienie się starszego syna skarżącej, regularność i powtarzalność jej zatrudnienia, stanowiło o naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów określonej w art. 80 kpa, gdyż prowadziło do wyciągania wniosków niezgodnych z doświadczeniem życiowym i logiką. Naruszenie to również mogło mieć samodzielnie istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniknięcie tych uchybień mogłoby prowadzić do odmiennych niż przyjęte ustaleń co do spełnienia przesłanek z art. 65 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o cudzoziemcach.

 

6.3. Orzekając w sprawie ponownie organy administracji zobowiązane są wziąć pod uwagę fakt, że cudzoziemka według stanu prawnego i faktycznego w okresie którego dotyczy sądowa kontrola w tej sprawie, posiadała stabilne i regularne źródło dochodów w postaci dochodów z umów o pracę. Oceniając ponoszone przez nią koszty zamieszkania, należy uwzględnić finansowanie tych kosztów z otrzymywanych zasiłków, czy też przez inne osoby z nią zamieszkałe, o ile taka okoliczność zostanie wykazana. W ocenie stabilności i regularności dochodów przypadających na osobę pozostającą na utrzymaniu skarżącej należy uwzględnić aktualną sytuację rodzinną.

 

6.4. W związku z powyższym, uznając, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, oraz do wadliwej interpretacji przepisów prawa materialnego mających podstawowe znaczenie w sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku, przy czym ze względu na to że wskazana wadliwość dotyczyła również decyzji pierwszoinstancyjnej, również i tamtą decyzję należało uchylić na podstawie art. 135 ppsa ze względu na potrzebę zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania. W pkt 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ppsa.