Sprawa, którą opisujemy, zakończyła się stwierdzeniem przez wojewódzki sąd administracyjny bezczynności wojewody. Jednocześnie sąd wypowiedział się bardzo wyraźnie o granicach stosowania tzw. specustawy ukraińskiej. To istotne orzeczenie dla wszystkich cudzoziemców, którzy nie są objęci tą ustawą, a mimo tego słyszą w urzędzie, że „terminy nie biegną”.

Tło sprawy – cudzoziemiec, praca i przedłużająca się procedura

Nasz klient jest obywatelem państwa trzeciego (spoza Ukrainy), od dłuższego czasu mieszkającym i pracującym w Polsce na podstawie umowy o pracę na pełen etat. Złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w związku z wykonywaniem pracy – klasyczna, typowa sprawa, jakich w praktyce jest wiele: stały pracodawca, legalne zatrudnienie, wynagrodzenie na poziomie zgodnym z przepisami ustawy o cudzoziemcach.

To, co nie było typowe, to czas trwania postępowania. Mimo że ustawa o cudzoziemcach przewiduje, że decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy powinna być co do zasady wydana w terminie 60 dni, postępowanie ciągnęło się znacznie dłużej. Klient pozostawał w stanie niepewności: formalnie był w Polsce legalnie, ale nadal bez nowej decyzji i karty pobytu.

Ta niepewność przekładała się na codzienne życie. Cudzoziemiec nie mógł swobodnie planować zmiany pracy na lepiej płatną, miał ograniczone możliwości wyjazdu za granicę, a każda rozmowa z potencjalnym pracodawcą czy instytucją kończyła się koniecznością tłumaczenia, że „sprawa jest w toku”.

Jak uzasadnialiśmy skargę – nie tylko przepisy, ale i konsekwencje dla człowieka

W skardze na bezczynność zarzuciliśmy organowi naruszenie m.in. art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazaliśmy, że urząd:

• nie załatwił sprawy w ustawowym terminie,
• nie wskazał pisemnie przyczyn zwłoki,
• nie wyznaczył nowego terminu, w jakim sprawa miałaby zostać zakończona,
• nie wykazał, aby opóźnienie było uzasadnione szczególnie skomplikowanym charakterem sprawy.

W uzasadnieniu podkreśliliśmy, że – zgodnie z art. 112a ustawy o cudzoziemcach – decyzję w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy co do zasady wydaje się w terminie 60 dni, a przedłużanie tego okresu musi mieć swoje konkretne, udokumentowane podstawy. Sam fakt, że urząd jest obciążony dużą liczbą wniosków, nie znosi odpowiedzialności za dotrzymywanie terminów.

Jednocześnie zaakcentowaliśmy wymiar ludzki tej sprawy. Zwróciliśmy uwagę, że długotrwała niepewność statusu pobytowego w praktyce:

• utrudnia zmianę pracy na lepszą,
• ogranicza swobodę wyjazdu do rodziny za granicą,
• wpływa na możliwość stabilnego planowania życia rodzinnego i zawodowego.

W skardze wskazaliśmy, że tak długie pozostawienie sprawy bez rozstrzygnięcia narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli (w tym cudzoziemców) do organów państwa oraz godzi w poczucie bezpieczeństwa prawnego. Podnosiliśmy, że stopień zaniedbań organu w tej konkretnej sprawie uzasadnia dochodzenie nie tylko stwierdzenia bezczynności, ale również przyznania sumy pieniężnej oraz wymierzenia grzywny organowi.

Spór o specustawę ukraińską – organ próbuje „zawiesić” terminy dla wszystkich

W odpowiedzi na skargę urząd wniósł o jej oddalenie, powołując się szeroko na przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Twierdził, że art. 100c i 100d tej ustawy w praktyce „zamrażają” bieg terminów w sprawach zezwoleń na pobyt, a tym samym uniemożliwiają skuteczne wniesienie skargi na bezczynność.

Organ odwołał się do części orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w którym prezentowano pogląd, że art. 100d ma zastosowanie do wszystkich cudzoziemców. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wprost stwierdzono, że przepis ten – rzekomo – obejmuje całość postępowań prowadzonych przez wojewodów w zakresie zezwoleń pobytowych, niezależnie od obywatelstwa cudzoziemca.

W skardze wyraźnie zakwestionowaliśmy tak szeroką interpretację. Wskazaliśmy, że specustawa ukraińska – już z samej nazwy oraz z treści art. 1 – ma charakter szczególny i dotyczy ściśle określonej grupy osób: obywateli Ukrainy, którzy przybyli do Polski w związku z działaniami wojennymi. Podkreśliliśmy, że rozszerzanie jej skutków na „wszystkich cudzoziemców” jest wykładnią sprzeczną zarówno z celem ustawy, jak i z konstytucyjną zasadą prawa do sądu.

Zwróciliśmy uwagę, że przyjęcie takiej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której ogromna grupa cudzoziemców nie mogłaby w praktyce wnieść skargi na bezczynność organu – bo terminy byłyby uznawane za „zawieszone” w nieskończoność. W uzasadnieniu skargi podkreślaliśmy, że sprowadzałoby się to do faktycznego pozbawienia cudzoziemców sądowej ochrony przed przewlekłością i bezczynnością.

Co powiedział sąd? Bezczynność potwierdzona – i ważne wnioski dla praktyki

Wojewódzki sąd administracyjny, rozpoznając skargę, po pierwsze zbadał, czy zostały spełnione formalne warunki jej wniesienia. W uzasadnieniu podkreślono, że skarżący przed złożeniem skargi skutecznie wniósł ponaglenie do organu wyższego stopnia, a więc spełnił wymogi określone w p.p.s.a. Sąd wyraźnie stwierdził, że w chwili wniesienia skargi decyzja w sprawie nie została jeszcze wydana, co wykluczało odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej.

Organ próbował przekonywać, że wobec treści specustawy sąd powinien przyjąć, iż termin na załatwienie sprawy w ogóle nie rozpoczął biegu. Sąd jednak odrzucił tę argumentację. W uzasadnieniu znalazło się bardzo istotne stwierdzenie, że „istota regulacji zawartych w art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100d ustawy pomocowej sprowadza się do czasowej eliminacji możliwości realizacji prawa do wniesienia skargi na bezczynność organu administracji”. Innymi słowy – sąd wprost zauważył, że literalne zastosowanie tych przepisów w najszerszym możliwym rozumieniu prowadzi do czasowego „wyłączenia” prawa do sądu.

W dalszej części uzasadnienia sąd odniósł tę konstatację do standardów konstytucyjnych. Zwrócił uwagę, że w polskim porządku prawnym od dawna to właśnie skarga na bezczynność i przewlekłość jest zasadniczym środkiem ochrony jednostki przed nadmierną zwłoką organów. Jeżeli więc wprowadzamy regulację, która „czasowo wycina” tę możliwość z systemu, to musi ona być rozumiana ściśle, z poszanowaniem zasady proporcjonalności i prawa do sądu.

Sąd wyraźnie podkreślił, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy została uchwalona w konkretnym celu – aby stworzyć szczególne instrumenty wsparcia dla obywateli Ukrainy uciekających przed wojną oraz usprawnić działania polskich instytucji wobec tej właśnie grupy. W uzasadnieniu pojawia się myśl, że nie można na podstawie samego umiejscowienia przepisów w tej ustawie przyjmować, że mają one charakter ogólny i dotyczą wszystkich cudzoziemców przebywających w Polsce.

W jednym z kluczowych fragmentów sąd wskazał, że przyjęcie interpretacji rozszerzającej, zgodnie z którą art. 100c i 100d obejmują wszystkich cudzoziemców, skutkowałoby nieproporcjonalnym ograniczeniem prawa do sądu oraz faktycznym pozbawieniem cudzoziemców (spoza kręgu objętego pomocą ustawową) możliwości skutecznego kwestionowania bezczynności organów. Sąd zaakceptował pogląd, że przepisy te należy interpretować ściśle – jako dotyczące wyłącznie obywateli Ukrainy, których sytuacja jest bezpośrednio związana z działaniami wojennymi.

Na tym tle sąd stwierdził bezczynność wojewody w rozpoznaniu wniosku naszego klienta. W sentencji wyroku potwierdzono, że organ nie rozpoznał sprawy w terminie i że skarga na bezczynność była dopuszczalna. Jednocześnie – ze względu na to, że w toku postępowania sądowego decyzja została ostatecznie wydana – sąd umorzył postępowanie w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania aktu, a w pozostałym zakresie oddalił żądania przyznania sumy pieniężnej i grzywny.

Dlaczego sąd nie uznał bezczynności za „rażącą”?

Choć sąd podzielił zasadnicze zarzuty co do bezczynności, nie uznał, by doszło do bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu powołano się m.in. na skalę napływu spraw do urzędu wojewódzkiego oraz na fakt, że po wniesieniu skargi organ podjął działania i wydał dla cudzoziemca ostatecznie decyzję pozytywną.

Sąd zaakcentował, że „rażące naruszenie” wymaga nie tylko przekroczenia terminu, ale przekroczenia oczywistego, pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia, często połączonego z ignorowaniem obowiązków przez dłuższy czas. W tej konkretnej sprawie opóźnienie zostało ocenione jako nieprawidłowe, ale niewystarczające do zastosowania dalej idących sankcji.

W praktyce oznacza to, że skarga na bezczynność ma sens nawet wtedy, gdy sąd ostatecznie nie dopatrzy się „rażącego” charakteru naruszenia – bo nadal może stwierdzić bezczynność i przyznać stronie zwrot kosztów postępowania.

Co z tego wynika dla innych cudzoziemców i pracodawców?

Z punktu widzenia cudzoziemców oraz ich pracodawców wyrok ten ma kilka bardzo praktycznych konsekwencji. Po pierwsze, sąd wyraźnie potwierdził, że specustawa ukraińska nie może być automatycznie stosowana jako „tarcza” chroniąca organ przed odpowiedzialnością za bezczynność w sprawach dotyczących cudzoziemców spoza tej ustawy. Po drugie, skarga na bezczynność pozostaje skutecznym narzędziem kontroli działania urzędów, nawet jeśli w trakcie postępowania organ „nadrabia zaległości” i wydaje decyzję.

Po trzecie, sprawa ta pokazuje, że warto konsekwentnie korzystać z dostępnych środków: najpierw ponaglenie, a następnie skarga do sądu. W wielu przypadkach sama perspektywa sądowej kontroli przyspiesza działanie urzędu. Po czwarte wreszcie, orzeczenie to wpisuje się w coraz wyraźniejszą linię orzeczniczą, w której sądy bronią konstytucyjnego prawa do sądu cudzoziemców i nie pozwalają na jego „ciche” wyłączenie za pomocą przepisów wyjątkowych, uchwalonych w zupełnie innym celu.

Jak możemy pomóc w podobnych sprawach?

Nasza Kancelaria od 2006 roku zajmujemy się kompleksową obsługą spraw cudzoziemców – od złożenia wniosku o pobyt, przez odpowiedź na wezwania urzędu, aż po reprezentację przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi. W sprawach, w których urząd milczy zbyt długo, analizujemy akta, oceniamy, czy doszło do bezczynności lub przewlekłości, przygotowujemy ponaglenia i skargi, a następnie bronimy interesów cudzoziemców w sądzie.

Jeżeli Twoja sprawa o kartę pobytu „stoi w miejscu”, a urząd zasłania się ogólnymi przepisami, których sam do końca nie rozumiesz, możesz skorzystać z naszej pomocy. Sprawdzimy, czy w Twojej sytuacji – podobnie jak w opisywanej sprawie – możliwe jest skuteczne zakwestionowanie bezczynności wojewody, z poszanowaniem Twoich praw i przy pełnym zachowaniu tajemnicy zawodowej.