Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. W. na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia […] czerwca 2007 r. utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia […] maja 2007 r. o odmowie zmiany decyzji Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia […] maja 2006 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia […] marca 2006 r. odmawiającą skarżącej potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego.

 

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

 

Decyzją z dnia […] marca 2006 r., utrzymaną w mocy decyzją Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia […] maja 2006 r., Wojewoda Dolnośląski odmówił potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez A. W., poprzednio M. L. W., z uwagi na to, że utraciła ona obywatelstwo w związku z wyjazdem w 1957 r. na stałe do Izraela i nabyciem obywatelstwa izraelskiego oraz uzyskaniem zgody na zmianę obywatelstwa polskiego uchwałą nr 5/58 Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na stały pobyt do państwa Izrael.

 

Pełnomocnik skarżącej wystąpił z wnioskiem o zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 154 K.p.a., podnosząc, że za zmianą decyzji odmawiającej potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez skarżącą przemawia słuszny interes strony, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa.

 

Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców decyzją z dnia […] maja 2007 r., utrzymaną w mocy decyzją tego organu z dnia […] czerwca 2007 r., odmówił zmiany decyzji Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia […] maja 2006 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia […] marca

2006 r. Zdaniem organu, zmiana decyzji Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia […] maja 2006 r. jest niedopuszczalna, ponieważ skutkowałoby to wydaniem decyzji rażąco naruszającej art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 4, poz. 250), poprzez stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego przez skarżącą w sytuacji, gdy skarżąca utraciła to obywatelstwo. Tym samym zmiana decyzji z dnia […] maja 2006 r. naruszyłaby również interes społeczny. Ponadto organ uznał, że zarzut wydania decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa nie może być podstawą do zmiany decyzji w trybie art. 154 K.p.a.

 

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, stwierdził, iż nie było podstaw do zmiany, w trybie art. 154 K.p.a., decyzji Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia […] maja 2006 r. odmawiającej potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez A. W. Zmiana decyzji w trybie art. 154 K.p.a. jest możliwa, gdy spełnione zostaną dwie przesłanki: decyzja nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania oraz za wzruszeniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Ponadto decyzja nie może być dotknięta wadami kwalifikowanymi uzasadniającymi wznowienie postępowania albo stwierdzenie nieważności decyzji. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ słusznie uznał, iż za zmianą decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego przez skarżącą nie przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Jako uzasadnienia słusznego interesu skarżącej nie można przyjąć zamiaru uzyskania poświadczenia praw wynikających z posiadania obywatelstwa polskiego. Przez słuszny interes strony, o którym mowa w art. 154 K.p.a., należy rozumieć powody, podlegające szczególnej ochronie, które usprawiedliwiają staranie skarżącej o uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej. Takim powodem nie może być tylko to, że zdaniem skarżącej, nie utraciła obywatelstwa polskiego, ponieważ uchwała nr 5/58 Rady Państwa nie była zezwoleniem na zmianę obywatelstwa.

 

W skardze kasacyjnej od tego wyroku skarżąca zarzuciła naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 i 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez to, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przez Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 77 i 154 K.p.a., a także nie dokonał właściwej oceny stanu faktycznego ustalonego przez Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców, co doprowadziło do ustalenia braku istnienia przesłanek do zmiany ostatecznej decyzji w trybie art. 154 K.p.a. Skarżąca podniosła, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uznając, że strona nie wykazała istnienia słusznego interesu przemawiającego za zmianą decyzji. Skarżąca jako uzasadnienie wniosku o zmianę ostatecznej decyzji wskazała na zamiar uzyskania, zgodnego z prawem poświadczenia obywatelstwa polskiego. Wadliwe jest stanowisko Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców zawarte w uzasadnieniu decyzji, iż zmiana decyzji i potwierdzenie posiadania przez skarżącą obywatelstwa polskiego doprowadziłoby do wydania decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną. Materiał dowodowy zebrany w trakcie postępowania o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego nie dawał podstaw do uznania, że nastąpiła utrata przez skarżącą obywatelstwa polskiego, gdyż uchwała nr 5/58 Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r. nie stanowiła zezwolenia na zmianę obywatelstwa w stosunku do skarżącej. Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, samodzielnie dokonując oceny co do braku istnienia słusznego interesu strony.

 

Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

 

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

 

Skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.

 

W pierwszej kolejności wymaga rozpatrzenia przytoczony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 154 K.p.a., który sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji akceptującego stanowisko organu, iż nie można zmienić lub uchylić decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 § 1 K.p.a. z tego tylko powodu, że kwestionowana decyzja narusza prawo, ponieważ ani interesu społecznego, ani słusznego interesu strony, które mogą przemawiać za zmianą lub uchyleniem decyzji, stosownie do przepisu art. 154 § 1 K.p.a. nie można upatrywać w tym, że decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem określonych przepisów prawa, gdyż byłoby to niejako otwarcie kolejnej instancji i polemika ze stanowiskiem przyjętym we wcześniejszym rozstrzygnięciu. Należy podzielić zarzut, że takie stanowisko nie jest trafne. Jakkolwiek Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo przyjął, iż na podstawie art. 154 K.p.a. może być zmieniona lub uchylona decyzja ostateczna prawidłowa (wydana zgodnie z przepisami prawa), jak i decyzja wadliwa prawnie, to jednak nie wyprowadził z tego właściwych wniosków.

 

Możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 K.p.a., podobnie jak uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 K.p.a. należy do trybów nadzwyczajnych, które zgodnie z ustawą pozwalają zweryfikować decyzję, która formalnie obowiązuje, ale obiektywnie jest nieprawidłowa. Celem postępowania administracyjnego jest wydanie prawidłowego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli rozstrzygnięcie nie jest prawidłowe, nie jest zgodne z prawem, możliwe jest jego wzruszenie. W przypadku, gdy decyzja dotknięta jest ciężkimi wadami można stwierdzić jej nieważność, a gdy określone wady dotyczą postępowania można zweryfikować decyzję ostateczną w postępowaniu wznowieniowym. Natomiast gdy wadliwości rozstrzygnięcia nie uzasadniają ani stwierdzenie nieważności decyzji , ani wznowienia postępowania, ocena tych wadliwości może być przedmiotem postępowania o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 154 lub 155 K.p.a. Nie sposób zakładać, że interes społeczny i słuszny interes strony nie przemawia za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, która jest prawnie wadliwa, jeżeli wadliwość ta nie stanowi uzasadnionej podstawy do stwierdzenia jej nieważności albo do wznowienia postępowania zakończonego taką decyzją.

 

Takie stanowisko było przyjmowane w doktrynie odnośnie art. 135 i 136 K.p.a. w pierwotnym brzmieniu tych przepisów, od wejścia w życie Kodeksu postępowania administracyjnego z dniem 1 stycznia 1961 r. (E. Iserzon, J.. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego; Komentarz, Wyd. Prawnicze Warszawa 1970 r., str. 256 – 267). Według tych komentatorów w sytuacjach takich, jak błąd w ustaleniu stanu faktycznego lub błąd w ocenie prawnej stanu faktycznego albo zmiana wykładni przepisów prawa, możliwe jest uchylenie lub zmiana decyzji przy zastosowaniu trybu określonego w art. 135 lub 136 K.p.a. Zmiany art. 135 i 136 K.p.a., które w obowiązującym tekście Kodeksu postępowania administracyjnego oznaczone są jako art. 154 i 155, dotyczyły głównie tego, że stosowanie tych przepisów ograniczono do decyzji ostatecznych oraz dodano przesłanki w postaci "interesu społecznego lub słusznego interesu strony", od których zależy możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, a które to przesłanki, na gruncie art. 135 i 136 K.p.a. w poprzednim brzmieniu były przyjmowane w drodze wykładni. Tak też rozumiane były przepisy art. 99 i 100 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), które regulowały podstawy uchylenia lub zmiany także decyzji ostatecznej. Odnośnie art. 154 i 155 K.p.a., w aktualnie obowiązującym brzmieniu, również przyjmuje się, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej ma za przedmiot ustalenie przesłanek wzruszenia także obowiązującej decyzji, która może być dotknięta wadami niekwalifikowanymi, a więc nie dającymi podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 8 wydanie, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006 r., str. 696). Za niewzruszalnością takiej decyzji nie może przemawiać zasada trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.), ponieważ nie ma wystarczających racji, aby przedkładać formalne dalsze obowiązywanie decyzji ostatecznej nad rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z prawem. Oznacza to, że jeżeli strona wystąpi z wnioskiem o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 K.p.a., twierdząc, iż decyzja ta jest wadliwa (narusza prawo), organ powinien rozważyć, czy decyzja jest rzeczywiście wadliwa prawnie, a w razie istnienia takiej wadliwości powinien ocenić, czy są to wady kwalifikowane wymienione w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 K.p.a., co uzasadnia wszczęcie postępowania wznowieniowego albo o stwierdzenie nieważności decyzji, a jeżeli nie są to wady tego rodzaju, powinien rozstrzygnąć, czy z uwagi na stwierdzone wadliwości (naruszenia prawa) interes społeczny i słuszny interes strony przemawia za tym, że decyzja ostateczna podlega uchyleniu lub zmianie. Interes społeczny lub słuszny interes strony, o którym mowa w art. 154 § 1 K.p.a. może przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa a brak jest podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji, z powodu tego naruszenia.

 

Interes społeczny oraz słuszny interes strony w żądaniu zmiany decyzji odmawiającej potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego skarżąca wiążę z tym, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów ustawy o obywatelstwie polskim. We wniosku o zmianę ostatecznej decyzji Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia […] maja 2006 r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia […] marca 2006 r., skarżąca zarzuciła, iż decyzje te zostały wydane z naruszeniem art. 11 i art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim, ponieważ uchwała Rady Państwa nr 5/58 z dnia 23 stycznia 1958 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na stały pobyt do państwa Izrael – nie stanowiła prawnie skutecznego zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego w stosunku do skarżącej.

 

Odmawiając zmiany tych decyzji organ zajął stanowisko, że kwestionowane decyzje nie naruszają przepisów prawa, a wobec tego zmiana tych decyzji oznaczałaby wydanie decyzji niezgodnych z prawem, ponieważ powołana uchwała Rady Państwa stanowiła prawnie skuteczne zezwolenie w stosunku do skarżącej na zmianę obywatelstwa i na skutek nabycia obywatelstwa izraelskiego skarżąca utraciła obywatelstwo polskie. Sąd pierwszej instancji podzielił to stanowisko przyjmując, iż zarzuty skarżącej, że powołana uchwała Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r. nie mogła stanowić zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego, są jedynie polemiką z argumentacją przedstawioną w decyzji ostatecznej.

 

Przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty kwestionujące to stanowisko są uzasadnione. Organ uzasadnił stanowisko powołując się na wyroki Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, a w szczególności na wyrok z dnia 11 stycznia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1567/05. Uszło jednak uwadze organu, iż powołany wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2006 r. został uchylony wyrokiem NSA z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 510/06, przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Również inne wyroki WSA w Warszawie, które zdaniem organu mają ilustrować aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych co do znaczenia prawnego i skutków prawnych powołanej uchwały Rady Państwa, zostały uchylone wyrokami NSA (wyrok z dnia 16 stycznia 2007 r., IV S.A./Wa 2242/06 został uchylony wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2008 r. wyrok z dnia 23 stycznia 2007 r. IV S.A./Wa 2106/06 został uchylony wyrokiem z dnia 4 września 2008 r.; wyrok z dnia 23 stycznia 2007 r. IV S.A./Wa 2107/06 został uchylony wyrokiem z dnia 25 czerwca 2008r. II OSK 661/07, wyrok z dnia 24 stycznia 2007 r. IV S.A/Wa 2241/06 został uchylony wyrokiem z dnia 25 czerwca 2008 r., II OSK 714/07). Powołując się z kolei na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2005 r., sygn. akt OSK 965/05 (ONSAiWSA z 2006 r., z. 2, poz. 67), w decyzji z dnia […] maja 2007 r. organ pominął, iż według poglądu przyjętego w uzasadnieniu tego wyroku, który został przyjęty w kolejnych wyrokach NSA, dotyczącego oceny charakteru prawnego i skutków prawnych uchwały nr 5/58 Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego, uchwała Rady Państwa mogłaby być oceniana, czy jest orzeczeniem o zezwoleniu na zmianę obywatelstwa polskiego określonej osoby jedynie w sytuacji, gdyby zostało ustalone, że podanie o zezwolenie na zmianę obywatelstwa tej osoby zostało przekazane ze stosownym wnioskiem Radzie Państwa i było rozpatrywane przez Radę Państwa przed podjęciem tej uchwały. W takim tylko przypadku możliwe byłoby ocenianie, czy uchwała Rady Państwa stanowi zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego określonej osoby, mimo że osoba ta nie został wymieniona z imienia i nazwiska w uchwale Rady Państwa. Wynika to z faktu, że stosownie do przepisów art. 11 i 13 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim, które są podstawą oceny, czy określona osoba utraciła obywatelstwo polskie, orzekanie o zezwoleniu na zmianę obywatelstwa było stosowaniem przepisów prawa w indywidualnej sprawie dotyczącej określonej osoby. Nie jest więc trafne stanowisko, że uchwała nr 5/58 Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r. mogła stanowić orzeczenie o zezwoleniu na zmianę obywatelstwa określonej osoby, mimo że podanie tej osoby nie zostało przekazane do Rady Państwa, ponieważ z wnioskiem o podjęcie tej uchwały przez Radę Państwa wystąpił Prezes Rady Ministrów. Oznacza to, że nie można podzielić w takich warunkach poglądu, że uwzględnienie wniosku skarżącej o zmianę decyzji ostatecznej odmawiającej potwierdzenia obywatelstwa polskiego prowadziłoby do wydania decyzji z naruszeniem prawa. Wręcz przeciwnie, to decyzja odmawiająca potwierdzenia posiadania przez skarżącą obywatelstwa polskiego narusza prawo, jeżeli z ustaleń organu wynika, iż podanie rodziców skarżącej z dnia 9 stycznia 1957 r. o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego nie zostało przekazane do rozpatrzenia przez Radę Państwa, co oznaczałoby, że powołana uchwała nr 5/58 Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r. nie stanowiła orzeczenia o zezwoleniu na zmianę obywatelstwa polskiego w stosunku do skarżącej. W takim przypadku organ powinien ocenić, stopień naruszenia przepisów art. 11 i 13 ustawy o obywatelstwie polskim z 1951 r. w związku z art. 17 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim decyzją Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia […] maja 2006 r. i utrzymaną nią w mocy decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia […] marca 2005 r. oraz w razie stwierdzenia, że naruszenie tych przepisów nie jest rażące powinien uwzględnić to w toku rozpoznawania wniosku skarżącej o zmianę decyzji ostatecznej. Natomiast w razie przyjęcia, że naruszenie tych przepisów było rażące, skutkowałoby to koniecznością wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji z powodu wady kwalifikowanej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a nie uwzględnieniem wniosku o zmianę decyzji w trybie art. 154 K.p.a.

 

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok oraz rozpoznał skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchyli zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia […] maja 2007 r.

 

W toku ponownego rozpoznawania wniosku skarżącej o zmianę decyzji organ uwzględni oceną prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku.

 

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które obejmują zwrot opłat sądowych poniesionych przez skarżącą oraz zwrot wynagrodzenia adwokackiego według norm przepisanych.

 

II OSK 1789/07 – Wyrok NSA