Uznanie obywatela polskiego za obywatela innego państwa

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I.N. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (…) lipca 2008 r., którą została utrzymana w mocy decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia (…) marca 2008 r., odmawiająca stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez I. T.

 

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

 

I.T. urodziła się w dniu 10 maja 1936 r. w K., jako córka A. i S. z domu W., małżonków T. Zainteresowana wskazała w swoim życiorysie, że zamieszkiwała w K. do roku 1947, kiedy to wyjechała wraz z matką na terytorium b. ZSRR. Ponadto oświadczyła, że obecnie posiada obywatelstwo ukraińskie – legitymuje się ukraińskim paszportem z datą ważności do (…) lutego 2018 r. W piśmie z dnia 12 lutego 2008 r. I.T. oświadczyła, że obywatelstwo ZSRR otrzymała po uzyskaniu pełnoletniości w wieku 16 lat po wydaniu jej dowodu osobistego z nr (…).

 

W dniu 8 maja 1958 r. zaczęła obowiązywać Konwencja między Rządem PRL i Rządem ZSRR w sprawie uregulowania obywatelstwa osób o podwójnym obywatelstwie, podpisana w Warszawie dnia 21 stycznia 1958 r. (Dz. U. 1958 r. Nr 32 poz. 143). Zgodnie z art. 1 i 2 Konwencji osoby zamieszkujące na terytorium jednej z Umawiających się Stron, które według ustawodawstwa obu Umawiających się Stron są ich obywatelami, mogły na podstawie niniejszej Konwencji wybrać obywatelstwo jednej z tych Stron poprzez złożenie stosownego oświadczenia we właściwej Ambasadzie lub Konsulacie, w terminie jednego roku od dnia wejścia w życie przedmiotowej Konwencji – tj. w terminie do 8 maja 1959 r. Oświadczenie o wyborze obywatelstwa składały osoby pełnoletnie, to jest które ukończyły 18 lat (art. 3 Konwencji).

 

W toku postępowania sądowoadministracyjnego I.T. zmarła, a w jej miejsce jako strony skarżącej wstąpił jej syn I. N.

 

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oddalającego skargę I.N., podzielił stanowisko organów orzekających, że zdarzeniem, które spowodowało utratę obywatelstwa polskiego przez I.T. było nie złożenie przez nią, w przewidzianym w Konwencji terminie, oświadczenia o wyborze obywatelstwa polskiego. W związku z tym od 8 maja 1959 r. skarżąca posiadała jedynie obywatelstwo radzieckie.

 

W ocenie Sądu nie można zgodzić się z zarzutem skarżącej, iż Konwencja nie mogła stanowić źródła prawa, jak również rozstrzygać w zakresie utraty obywatelstwa polskiego przez osoby je posiadające, gdyż zgodnie z art. 25 Konstytucji Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej z 22 lipca 1952 r. organem uprawnionym do ratyfikacji umów międzynarodowych była jedynie Rada Państwa, a z treści Konwencji wynika, że została ona przez nią ratyfikowana, co stanowiło podstawę jej wejścia w życie i obowiązywania. Konwencja jako źródło prawa, mogła zatem na zasadzie lex specialis regulować kwestie związane z utratą obywatelstwa polskiego. Zgodnie bowiem z art. 1 ustawy o obywatelstwie polskim z 1951 r. obywatel polski nie mógł być równocześnie obywatelem innego Państwa. Celem Konwencji było więc uregulowanie kwestii podwójnego obywatelstwa – dawała ona możliwość dobrowolnego wyboru jednego obywatelstwa osobom posiadającym niezgodnie z przepisami prawa podwójne obywatelstwo. Zadaniem Sądu nie można się zgodzić również z zarzutem iż wydając kwestionowane decyzje organy uchybiły przepisom prawa tj. art. 9, 7, 77 § 1 k.p.a. wobec niedołożenia należytych starań w zakresie wykazania nabycia przez I.T. obywatelstwa b. ZSRR przed wejściem w życie Konwencji.

 

I.N. skargą kasacyjną zaskarżył w całości powyższy wyrok wnosząc o jego uchylenie. Zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6, 11, 12 ustawy o obywatelstwie polskim z 1951 r., art. 1 i 2 ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r. oraz art. 1, 2, 3, 7 Konwencji z 1958 r. podpisanej pomiędzy Rządem PRL i Rządem ZSRR, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że I.T. utraciła obywatelstwo polskie w dniu 8 maja 1959 r. oraz przyjęcie, że przepisy ww. Konwencji stanowią lex specialis do ustawy o obywatelstwie polskim.

 

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z art. 1 ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r., czyli z zasadą ciągłości obywatelstwa polskiego, organ ten powinien rzetelnie ustalić stan faktyczny i prawny w niniejszej sprawie. Bezpodstawnie uznano, że I.T. nabyła obywatelstwo ZSRR w 1952 r. – za dowód takiego stanu przyjęto jedynie oświadczenie wnioskodawczyni, że nabyła owo obywatelstwo w wieku 16 lat po wręczeniu jej dowodu osobistego.

 

Zdaniem skarżącego, ustalenia organu, że w dniu wejścia w życie Konwencji I.T. posiadała dwa obywatelstwa – polskie i ZSRR oraz że 8 maja 1959 r. utraciła obywatelstwo polskie w wyniku niezłożenia oświadczenia o wyborze obywatelstwa polskiego, nie są poparte żadnymi dowodami. Oparcie się jedynie na oświadczeniu I.T. świadczy o braku profesjonalizmu i działaniu organu na szkodę obywatela polskiego. Jedynym pewnym ustaleniem w tej sprawie jest to, że wnioskodawczyni była obywatelką polską.

 

Skarżący podkreślił, że sam fakt otrzymania dokumentu nazwanego przez wnioskodawczynię dowodem osobistym oraz fakt jego posiadania na obszarze ZSRR nie oznaczał nabycia przez nią obywatelstwa ZSRR. Fakt jego nabycia wynika jedynie z obowiązującego na danym obszarze porządku prawnego. Brak jest w aktach sprawy dokumentu, który by świadczył o tym, że I.T. posiadała obywatelstwo rosyjskie lub ukraińskie.

 

Organ nie przeprowadził w niniejszej sprawie żadnego postępowania wyjaśniającego i oparł się wyłącznie na oświadczeniu wnioskodawczyni w sprawie otrzymania dowodu osobistego po ukończeniu 16 roku życia. Skoro brak dowodu na to, że I.T. posiadała podwójne obywatelstwo w dniu wejścia w życie Konwencji, a następnie wyłącznie ukraińskie, to oczywistym jest, że zapisy Konwencji nie mogą stanowić podstawy do rozstrzygnięcia. Wnioskodawczyni podwójnego obywatelstwa nie posiadała na skutek jej czynności lub na skutek czynności któregokolwiek z rodziców.

 

Skarżący podkreślił również, że utrata obywatelstwa polskiego jest możliwa tylko w enumeratywnie określonych przypadkach (art. 11 i 12 ustawy o obywatelstwie polskim z 1951 r. czy też art. 13 ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r.). W związku z tym przepisy Konwencji nie mogły skutecznie wyłączać obywatelstwa polskiego.

 

Mając powyższe na uwadze I.N. zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2009 r. wnosząc o jego uchylenie i o przyznanie zwrotu kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu, nieopłaconej ani w całości, ani w części.

 

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

 

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

 

Skarga została oparta jedynie na podstawie naruszenia prawa materialnego, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

 

Skarżący zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6, 11, 12 ustawy o obywatelstwie polskim z 1951 r., art. 1 i 2 ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r. oraz art. 1, 2, 3, 7 Konwencji z 1958 r. podpisanej pomiędzy Rządem PRL i Rządem ZSRR, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że I.T. utraciła obywatelstwo polskie w dniu 8 maja 1959 r. oraz przyjęcie, że przepisy ww. Konwencji stanowią lex specialis do ustawy o obywatelstwie polskim. Podnosząc te zarzuty skarżący wskazuje, że utrata obywatelstwa polskiego jest możliwa tylko w enumeratywnie wskazanych przypadkach (art. 11 i 12 ustawy o obywatelstwie polskim z 1951 r. czy też art. 13 ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r.). W związku z tym, w ocenie skarżącego, przepisy Konwencji z 1958 r. nie mogły skutecznie wyłączać obywatelstwa polskiego.

 

Stanowisko skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie.

 

Niezasadny jest podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 6 ustawy o obywatelstwie polskim z dnia 8 stycznia 1951 r. (Dz. U. 1951 r. Nr 4 poz. 25) i art. 1 ustawy o obywatelstwie polskim z dnia 15 lutego 1962 r. (Tekst jednolity: Dz. U. 2000 r. Nr 28 poz. 353 z późn. zm.).

 

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z 1951 r. dziecko nabywa obywatelstwo polskie, gdy oboje rodzice są obywatelami polskimi. W niniejszej sprawie ani organy administracji, ani Sąd I instancji nie kwestionował faktu nabycia przez I.T. obywatelstwa polskiego przez urodzenie w dniu 10 maja 1936 r. w Krynicy. Sąd I instancji podzielił ustalenia organów administracji, iż I.T. i jej rodzice byli obywatelami polskimi, lecz uznał, że I.T. obywatelstwo to utraciła z dniem 8 maja 1959 r. na podstawie przepisów Konwencji w sprawie uregulowania obywatelstwa osób o podwójnym obywatelstwie zawartej w dniu 21 stycznia 1958 r. pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. 1958 r. Nr 32 poz. 143). W związku z powyższym nie miała do niej zastosowania zasada ciągłości obywatelstwa polskiego wyrażona w art. 1 ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r. Przepis ten stanowi, iż w dniu wejścia w życie tej ustawy obywatelami polskimi są osoby, które posiadają obywatelstwo polskie na podstawie dotychczasowych przepisów. Skoro I.T. utraciła obywatelstwo polskie przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a więc przed dniem 22 sierpnia 1962 r., to przepis art. 1 ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r. nie miał do niej zastosowania.

 

Zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 11 oraz art. 12 ustawy z 1951 r. o obywatelstwie polskim poprzez ich błędne zastosowanie są chybione, albowiem Sąd I instancji oraz organy administracji rozpatrujące tą sprawę tych przepisów nie zastosowały. Skarżący nie sprecyzował przy tym ustępów wymienionych artykułów, co uniemożliwia odniesienie się do zarzutów.

 

Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z 1951 r. obywatel polski może nabyć obywatelstwo obce jedynie po uzyskaniu zezwolenia władzy polskiej na zmianę obywatelstwa. Natomiast przepis art. 12 ust. 1 ustawy wymieniał przesłanki pozbawienia obywatelstwa. Przepisy te nie miały zastosowania w tej sprawie, gdyż ani I.T., ani jej rodzice, nie spełniali przesłanek utraty obywatelstwa polskiego określonych w art. 11 ustawy, ani też nie spełniali przesłanek do pozbawienia ich tego obywatelstwa wyszczególnionych w art. 12 ust. 1 ustawy.

 

Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 1, 2, 3, 7 Konwencji z 1958 r. podpisanej pomiędzy Rządem PRL i Rządem ZSRR. Przepisy te stanowiły podstawę prawną utraty obywatelstwa polskiego przez I. T.

 

Problematykę mocy wiążącej zawartych przez Polskę umów międzynarodowych dotyczących obywatelstwa, a w szczególności Konwencji w sprawie uregulowania obywatelstwa osób o podwójnym obywatelstwie zawartej w dniu 21 stycznia 1958 r. przez Rząd PRL i Rząd ZSRR (Dz. U. 1958 r. Nr 32 poz. 143) szczegółowo przedstawił i zanalizował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2010 r. II OSK 565/2009. W wyroku tym wskazano m. innymi, że Polska zarówno w okresie po zakończeniu I wojny światowej, jak i w okresie po zakończeniu II wojny światowej zawarła szereg umów międzynarodowych, których przepisy stanowiły samodzielną podstawę prawną utraty obywatelstwa polskiego w drodze oświadczenia woli o wyborze obywatelstwa obcego (prawo opcji) lub o zrzeczeniu polskiego w drodze oświadczenia woli o wyborze obywatelstwa obcego (prawo opcji) lub o zrzeczeniu się obywatelstwa polskiego. Były to w szczególności umowy międzynarodowe dotyczące obywatelstwa osób o podwójnym obywatelstwie (W. Ramus, Instytucje prawa o obywatelstwie polskim, Warszawa 1980, str. 283, J. Jagielski, Obywatelstwo polskie. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1998, str. 114). Umowy należące do tej ostatniej grupy miały na celu eliminację podwójnego obywatelstwa, która miała nastąpić na zasadzie pełnej dobrowolności w drodze wyboru jednego z dwóch przysługujących danej osobie obywatelstw albo zapobieganie powstaniu podwójnego obywatelstwa. Zgodnie bowiem z art. 1 ustawy o obywatelstwie polskim z 1951 r. obywatel polski nie mógł być równocześnie obywatelem innego Państwa. Podobnie brzmi regulacja art. 2 ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r., z którego wynika, iż obywatel polski w myśl prawa polskiego nie może być równocześnie uznawany za obywatela innego państwa.

 

Polska zawarła umowy regulujące obywatelstwo osób o podwójnym obywatelstwie z sześcioma państwami z ZSRR w 1958 r. i w 1965 r., z Węgrami w 1961 r., z Czechosłowacją w 1965 r., z Bułgarią w 1972 r., z Mongolią w 1975 r. i Niemiecką Republiką Demokratyczną w 1975 r. (por. M. Zdanowicz, Wielokrotne obywatelstwo w prawie międzynarodowym i krajowym, Warszawa 2001, str. 77).

 

Pierwszą z tych umów była Konwencja w sprawie uregulowania obywatelstwa osób o podwójnym obywatelstwie zawarta w dniu 21 stycznia 1958 r. przez Rząd PRL i Rząd ZSRR (Dz. U. 1958 r. Nr 32 poz. 143), której przepisy znajdują zastosowanie w tej sprawie.

 

Konwencja ta została ratyfikowana przez Radę Państwa zgodnie z art. 25 Konstytucji PRL z 22 lipca 1952 r., co stanowiło podstawę jej wejścia w życie i obowiązywania. Stanowiła więc lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o obywatelstwie polskim z 1951 r., co trafnie stwierdzono w zaskarżonym wyroku. W uchwale z dnia 30 listopada 1994 r. (W. 10/94 OTK 1994/II poz. 48) Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że pod rządami Konstytucji z 1952 r. i tzw. Małej Konstytucji ratyfikowane przez Polskę umowy międzynarodowe stanowiły część polskiego porządku prawnego. W związku z tym, że w żadnym akcie prawnym nie określono stosunku norm wynikających z tych umów do norm wynikających z ustaw, należy uznać, że normy wynikające z umów międzynarodowych były normami rangi co najmniej ustawowej. Dopuszczalność utraty obywatelstwa polskiego na podstawie Konwencji z 1958 r., jako unormowania szczególnego, nie była też kwestionowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2009 r. II OSK 1868/2008, wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r. II OSK 565/2009.

 

Jak podano wyżej, art. 1 ustawy o obywatelstwie polskim z 1951 r. jednoznacznie stanowił, że obywatel polski nie mógł być równocześnie obywatelem innego Państwa. Podobnie brzmi regulacja art. 2 ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r., z którego wynika, iż obywatel polski w myśl prawa polskiego nie może być równocześnie uznawany za obywatela innego państwa.

 

W preambule Konwencji z 1958 r. wskazano, że celem tej umowy międzynarodowej jest zlikwidowanie ewentualnych przypadków podwójnego obywatelstwa na zasadzie dobrowolnego wyboru obywatelstwa przez osoby zainteresowane.

 

Artykuł 1 Konwencji stanowił, że osoby zamieszkujące na terytorium jednej z umawiających się stron, które według ustawodawstwa obu umawiających się stron są ich obywatelami, mogły na podstawie niniejszej konwencji wybrać obywatelstwo jednej z tych stron.

 

Stosownie do art. 2, osoby objęte art. 1, które zamieszkiwały na terytorium jednej z umawiających się stron i pragnęły wybrać obywatelstwo drugiej umawiającej się strony, miały składać oświadczenie w ambasadzie lub konsulacie drugiej umawiającej się strony, w terminie jednego roku od dnia wejścia w życie Konwencji – tj. w terminie do 8 maja 1959 r. Oświadczenie o wyborze obywatelstwa składały osoby pełnoletnie, to jest które ukończyły 18 lat (art. 3 Konwencji) na zasadzie dobrowolności (art. 5).

 

Zgodnie z art. 7 ust. 2 Konwencji osoby, które w ciągu terminu przewidzianego w artykule 2 (rok od dnia wejścia w życie Konwencji), nie złożą oświadczenia o wyborze obywatelstwa, będą uważane wyłącznie za obywateli tej umawiającej się strony, na terytorium której zamieszkują.

 

Przepis art. 7 ust. 2 Konwencji stanowił podstawę prawną utraty obywatelstwa polskiego przez I. T.

 

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w świetle materiału dowodowego sprawy uznać należy, że podstawa ta została prawidłowo zastosowana przez organy orzekające i Sąd I instancji.

 

Jak to ustalono w toku postępowania, i czego skarżący nie kwestionuje, I.T. w dacie wejścia w życie Konwencji (8 maja 1958 r.) była osobą pełnoletnią (miała 22 lata) i zamieszkiwała od 1947 r. na terytorium byłego ZSSR (jednej z Umawiających się Stron). Bezsporne jest też, że w zakreślonym Konwencją terminie (do 8 maja 1959 r.) nie złożyła stosownego oświadczenia o wyborze obywatelstwa.

 

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał organom orzekającym i Sądowi I instancji podstawę do uznania, że I.T. w dacie wejścia w życie Konwencji posiadała obywatelstwo b. ZSRR. Jak trafnie podkreślono w zaskarżonym wyroku – wynika to z oświadczeń strony co do faktu i terminu nabycia przez nią obywatelstwa radzieckiego, przy braku jakichkolwiek dowodów przeciwnych. Sama zainteresowana w piśmie z dnia 12 lutego 2008 r. oświadczyła, że obywatelstwo ZSRR otrzymała po uzyskaniu pełnoletniości w wieku 16 lat po wydaniu jej dowodu osobistego nr (…), co biorąc pod uwagę datę jej urodzin nastąpiło w 1952 r. Również w piśmie z dnia 8 lipca 2008 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu II instancji do przedstawienia dowodów na poparcie zarzutów odwołania I.T. oświadczyła, że „w trakcie tzw. Operacji „Wisła” została wywieziona z terenów dzisiejszego województwa małopolskiego do ZSRR i nigdy nie zrzekła się obywatelstwa polskiego. Ponadto zgodnie z prawem tamtego państwa, już po ukończeniu 16 lat została pełnoletnim jego obywatelem i otrzymała radziecki dowód osobisty.” Podkreśliła także, że jako osoba bardzo młoda nie miała świadomości, że uzyskanie radzieckiego dowodu osobistego automatycznie czyniło ją obywatelką ZSRR. W piśmie tym skarżąca oświadczyła również, że po rozpadzie Związku Radzieckiego, jako obywatelka tego kraju zamieszkała na terenie Republiki Ukrainy i nabyła z mocy samego prawa obywatelstwo Ukrainy. Okoliczności te zostały prawidłowo ocenione jako podstawa do uznania, że w dacie wejścia w życie Konwencji I.T. posiadała oprócz obywatelstwa polskiego obywatelstwo b. ZSRR.

 

Nie składając więc w ciągu terminu przewidzianego w artykule 2 niniejszej Konwencji (rok od dnia wejścia w życie Konwencji – do dnia 8 maja 1959 r.), oświadczenia o wyborze obywatelstwa, I.T. utraciła obywatelstwo polskie na podstawie przepisu art. 7 ust. 2 Konwencji.

 

Dodać należy, że w świetle powołanych przepisów, „brak świadomości, że uzyskanie radzieckiego dowodu osobistego automatycznie czyniło obywatelką ZSRR”, jak również brak zrzeczenia się obywatelstwa polskiego nie miały wpływu na nabycie przez skarżącą obywatelstwa ZSRR, a w konsekwencji na utratę obywatelstwa polskiego z dniem 8 maja 1959 r. na podstawie art. 7 ust. 2 Konwencji w sprawie uregulowania obywatelstwa osób o podwójnym obywatelstwie zawartej w dniu 21 stycznia 1958 r. przez Rząd PRL i Rząd ZSRR, która była szczególnym uregulowaniem w stosunku do przepisów ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim.

 

Jest przy tym rzeczą powszechnie znaną, że wiele osób narodowości polskiej w czasie II wojny światowej i po jej zakończeniu zmieniło w różnych okolicznościach miejsce zamieszkania i znalazło się poza granicami Polski, co dotyczyło także osób posiadających obywatelstwo polskie, które następnie utracili. Potwierdzeniem tego stanu rzeczy jest ustawa z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (Dz. U. 2004 r. Nr 53 poz. 532 ze zm.), której celem jest umożliwienie powrotu do Polski Polakom, którzy zostali na Wschodzie na skutek deportacji, zesłań i innych prześladowań narodowościowych lub politycznych.

 

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

 

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Zatem pełnomocnik strony skarżącej ze stosownym oświadczeniem winien wystąpić do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie