pl en ru uk
Ostatnio komentowane:

Uznanie za repatrianta a prawo do emerytury

Przy ustalaniu prawa do emerytury warunkiem niezbędnym uwzględnienia okresu składkowego wymienionego w art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Tekst jednolity: Dz. U. 2004 r. Nr 39 poz. 353 ze zm.) jest - po wejściu w życie ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (Tekst jednolity: Dz. U. 2004 r. Nr 53 poz. 532 ze zm.) - przedstawienie przez wnioskodawcę decyzji o uznaniu go za repatrianta w oparciu o art. 16 ust. 4 tej ustawy.  

Przedstawione do rozstrzygnięcia składowi powiększonemu Sądu Najwyższego zagadnienie prawne ujawniło się w następującym stanie sprawy.
 
Decyzją z dnia 24 marca 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Ł. wstrzymał wnioskodawczyni Halinie I. (ur. w 1950 r.) dalszą wypłatę emerytury (przyznanej od listopada 2005 r. na podstawie art. 29 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - Tekst jednolity: Dz. U. 2004 r. Nr 39 poz. 353 ze zm. - dalej: ustawa emerytalna, albo ustawa o emeryturach i rentach), wobec braku niezbędnych okresów ubezpieczenia. W ocenie organu rentowego wnioskodawczyni nie nabyła obywatelstwa polskiego jako repatriantka na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Tekst jednolity: Dz. U. 2000 r. Nr 28 poz. 353 ze zm. - dalej: ustawa o obywatelstwie), nie było więc podstaw prawnych (art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy emerytalnej) do zaliczenia do stażu ubezpieczeniowego okresów jej pracy na Białorusi w latach 1967-91.
 
Wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2006 r. Sąd Okręgowy - Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Ł. zmienił tę decyzję i przyznał wnioskodawczyni prawo do dochodzonego świadczenia od dnia jego wstrzymania. Sąd ustalił, że wnioskodawczyni przyjechała do Polski w 1994 r. po uzyskaniu zezwolenia na pobyt stały i decyzją wojewody łódzkiego z dnia 11 kwietnia 2001 r. została uznana (na swój wniosek, zgodnie z art. 17 ustawy o obywatelstwie), za obywatela polskiego na podstawie art. 9 ust. 1 i 2 tej ustawy (jako osoba nie posiadająca żadnego obywatelstwa, jeżeli zamieszkuje w Polsce na podstawie zezwolenia na osiedlenie się, co najmniej pięć lat).
 
Z kolei decyzją z dnia 19 grudnia 2001 r. wojewoda odmówił uznania jej za repatrianta, a Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców nie uwzględnił jej odwołania od tej decyzji. Sąd Okręgowy stwierdził, że wnioskodawczyni spełniła przesłanki do uznania jej za repatrianta dla celów emerytalno-rentowych, mimo że formalnie nabyła obywatelstwo polskie na podstawie art. 9 a nie na podstawie art. 12 ustawy o obywatelstwie.
 
Sąd Apelacyjny w Ł. uwzględnił apelację organu rentowego i wyrokiem z dnia 3 października 2007 r. zmienił zaskarżony wyrok i oddalił odwołanie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przyjął, że korzystne dla repatriantów orzecznictwo sądowe kształtowane wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 1995 r. W. 16/94 (OTK 1995/1 poz. 24), straciło na znaczeniu po zmianie stanu prawnego, wynikającej z wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2001 r. ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (Tekst jednolity: Dz. U. 2004 r. Nr 53 poz. 532 ze zm. - dalej ustawa o repatriacji). Decyzją właściwego organu wnioskodawczyni odmówiono statusu repatrianta, bowiem nie zamieszkiwała na terytorium z którego repatriacja była możliwa (art. 9 ustawy o repatriacji). Sąd nie może samodzielnie ustalać, że ubezpieczona spełniła warunki do uzyskania statusu repatrianta, gdyż oznaczałoby to wkraczanie w kompetencje wyznaczone ustawą organowi administracyjnemu.
 
W skardze kasacyjnej wnioskodawczyni zarzuciła błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy emerytalnej przez przyjęcie, że przy ustalaniu prawa do emerytury warunkiem zaliczenia okresów zatrudnienia przed repatriacją do okresów składkowych, jest przedstawienie decyzji o uznaniu za repatrianta wydanej na podstawie art. 16 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji, także przez osoby, które uzyskały status repatrianta pod rządami ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, podczas gdy przepis nie wprowadza takiego wymogu.
 
Przedstawiając do rozstrzygnięcia wskazane wyżej zagadnienie prawne, skład rozpoznający skargę kasacyjną zakwestionował trafność uchwały Sądu Najwyższego z dnia 9 maja 2007 r. I UZP 1/2007 (OSNP 2007/21-22 poz. 323), według której „przy ustalaniu prawa do emerytury warunkiem niezbędnym uwzględnienia okresu składkowego wymienionego w art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. (...) jest - po wejściu w życie ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (...) - przedstawienie przez wnioskodawcę pozytywnej decyzji o uznaniu go za repatrianta w oparciu o art. 16 tej ustawy”.
 
Przedstawiona uchwała została podjęta w sprawie o podobnym stanie faktycznym i prawnym, a w jej uzasadnieniu Sąd Najwyższy stwierdził, że organ rentowy może uznać okresy zatrudnienia ubezpieczonego za granicą za okresy składkowe jedynie pod warunkiem, że wnioskodawca został uznany za repatrianta w odrębnym postępowaniu wprowadzonym ustawą z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji. Uznał nadto, że organ rentowy nie jest właściwy do uznania za repatrianta ubezpieczonego w postępowaniu administracyjnym w sprawie o przyznanie prawa do emerytury. Z przepisów ustawy o repatriacji, a w szczególności z art. 16 ust. 4, jednoznacznie wynika, że tylko decyzja o uznaniu za repatrianta powoduje skutek w postaci uwzględnienia do świadczeń emerytalnych i rentowych okresów zatrudnienia za granicą jako okresów składkowych. Z przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i ustawy o repatriacji nie można wyprowadzić uprawnienia organu rentowego do samodzielnego ustalania statusu repatrianta ubezpieczonego dla potrzeb postępowania w sprawie o prawo do emerytury. W momencie złożenia wniosku przez ubezpieczonego, miał zastosowanie art. 41 ustawy o repatriacji, zgodnie z którym ubezpieczony mógł uzyskać status repatrianta, gdy w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia ustawy w życie złożył wniosek o uznanie za repatrianta do wojewody właściwego ze względu na miejsce zamieszkania. W sprawie, odmowa uznania za repatrianta została potwierdzona wyrokiem sądu administracyjnego. W konsekwencji ubezpieczony nie spełnił przesłanki z art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy emerytalnej, co doprowadziło do nieuwzględnienia okresu jego pracy za granicą.
 
Według składu rozpoznającego skargę, uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 9 maja 2007 r. zdominowało spojrzenie proceduralne wychodzące z założenia, że decydujące znaczenie ma stan prawny z chwili wydania zaskarżonej decyzji, wiążący dla organu rentowego oraz dla sądu ubezpieczeń społecznych. Kształtuje go związanie prawne wynikające z decyzji o odmowie uznania za repatrianta, według nowej ustawy o repatriacji. Konsekwentnie - idąc takim tokiem rozumowania - ubezpieczony, któremu w tym trybie odmówiono uznania za repatrianta lub który nie uzyskał decyzji pozytywnej o uznaniu za repatrianta, choćby z powodu przekroczenia terminu 12 miesięcy do wystąpienie z wnioskiem o takie uznanie, nie miałby prawa zaliczenia do emerytury okresów pracy za granicą przed repatriacją.
 
W ocenie składu, brak aprobaty dla stanowisko przyjętego w uchwale z dnia 9 maja 2007 r. wynika przede wszystkim z podzielenia zarzutów skargi kasacyjnej i przyjęcia, że kwestie proceduralne nie mogą przeważyć nad materialnymi. repatriacja stanowiła i stanowi uprzywilejowany sposób nabycia obywatelstwa z mocy prawa i stąd w pierwszej kolejności znaczenie winno mieć prawo materialne z chwili zdarzenia (repatriacji), czyli art. 12 ustawy o obywatelstwie, a nie późniejsza ustawa o repatriacji. Wynika to z podstawowej reguły prawa o obywatelstwie, zgodnie z którą nabycie obywatelstwa następuje według prawa obowiązującego w chwili zdarzenia, z którego obywatelstwo powstaje. W uchwale natomiast przyjęto, że sytuacja prawna wynikająca z ustawy o repatriacji miałaby polegać na zastąpieniu art. 12 ustawy o obywatelstwie przez art. 41 ustawy o repatriacji. Nie są to jednak rozwiązania, które podlegałby takiej zastępowalności. W pierwszym chodzi o nabycie obywatelstwa z mocy prawa przez repatrianta, a w drugim o uznanie za repatrianta, który ma już obywatelstwo polskie.
 
Stanowisko zawarte w uchwale z dnia 9 maja 2007 r. można - zdaniem składu - kwestionować dwojako.
 
Przede wszystkim wracając do wcześniejszej myśli orzeczniczej i wykładni wynikającej z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 1995 r. W. 16/94, przyjmującej szersze i samodzielne rozumienie pojęcia „repatriant” w systemie emerytalno-rentowym, w szczególności uznanie, iż nie stawia się „wymogu nabycia obywatelstwa polskiego w drodze repatriacji, a jedynie powrotu do kraju i uznania za repatrianta”, jako wystarczającej przesłanki zaliczenia okresów pracy za granicą jako składkowych. Niewątpliwie takie stanowisko Trybunału poszło dalej niż wcześniejsza uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 1994 r. (II UZP 12/93 OSNCP 1994/7-8 poz. 141, w której uznano, że „do zakresu działania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w rozumieniu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych - Tekst jednolity: Dz. U. 1989 r. Nr 25 poz. 137 ze zm. - nie należy ocena, czy osoba zainteresowana jest repatriantem”), stanowiąc mocniejsze oparcie dla samodzielnej kwalifikacji repatriacji jako podstawy do orzekania w sprawach emerytalno-rentowych. Wprawdzie Trybunał skupił się na uprawnieniach sądu powszechnego (ubezpieczeń społecznych) i procedurze sądowej (cywilnej), niemniej taką samodzielność w rozstrzygnięciu spornej kwestii należałoby przyznać również organowi rentowemu. Nie powinno pokutować przyjmowane - również w orzecznictwie - związanie organu rentowego formalnym (dowodowym) zakresem postępowania w sprawach o świadczenia emerytalno-rentowe. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, z uwagi na charakter spraw jakimi się zajmuje, nie powinien być ograniczony w tym względzie, zwłaszcza, że działa na podstawie procedury administracyjnej, a w niej wszak jako dowód należy dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne w prawem (art. 75 § 1 kpa). Ta podstawowa reguła procesowa jest silniejsza niż sformalizowane postępowanie określone w nadal obowiązującym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie postępowania o świadczenia emerytalno-rentowe i zasad wypłaty tych świadczeń (Dz. U. 1983 r. Nr 10 poz. 49 ze zm.). W istocie można by powiedzieć, iż pomiędzy zasadami z art. 75 § 1 kpa i z rozporządzenia nie ma kolizji. Skoro ocena wniosku emerytalnego ma być pełna i należyta, to organ rentowy powołany jako pierwszy do rozstrzygnięcia o zasadności wniosku repatrianta nie powinien być skrępowany zakresem postępowania dowodowego, w tym ustalaniem przesłanek (faktów) do zaliczenia mu okresów pracy za granicą jako składkowych. Wstępna konkluzja byłaby więc taka, że odrębność regulacji w przepisie emerytalno-rentowym zaliczalności okresów  pracy za  granicą dawałaby  legitymację do samodzielnego ustalania statusu repatrianta także organowi rentowemu. Dla takiego wydzielenia samodzielnej właściwości kompetencyjnej bez znaczenia byłoby wprowadzenie nowej ustawy o repatriacji, skoro chodziłoby o wcześniejsze nabycie obywatelstwa polskiego z mocy prawa, a po drugie (według powołanego orzeczenia Trybunału) niezależnie od ścisłego reżimu z ustawy o obywatelstwie. Analiza ustawy o repatriacji nie przeczy zasadności proponowanego rozwiązania, bowiem prawo do zaliczenia okresów pracy za granicą jako składkowych ma swe źródło w ustawie emerytalnej (art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy emerytalnej), natomiast ustawa o repatriacji stanowi tylko jego potwierdzenie (art. 41 w związku z art. 16). Ponadto nie jest wykluczone, że ubezpieczeni nie wystąpią w terminie 12 miesięcy od wejścia w życie ustawy o repatriacji (czyli do końca 2001 r.) o uznanie za repatrianta. Powstaje wówczas pytanie, czy poza tym postępowaniem i terminem 12 miesięcy do złożenia wniosku o uznanie za repatrianta nie służy im odrębna i samodzielna możliwość wykazywania takiego statusu w postępowaniu emerytalno-rentowym. Z tych względów uzasadnione jest więc pytanie czy system emerytalno-rentowy stanowi samodzielną podstawę do ustalenia statusu repatrianta i zaliczenia pracy przed przybyciem do kraju jako okresów składkowych. Zatem, czy w związku z ustawą o repatriacji stracił na znaczeniu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 1995 r. który akceptowało późniejsze orzecznictwo (w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 2000 r. II UKN 227/2000 OSNAPiUS 2002/14 poz. 344 przyjęto że „repatriantem w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. e ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 1991 r. Nr 104 poz. 450 ze zm.) jest także cudzoziemiec narodowości polskiej lub pochodzenia polskiego, który powrócił do kraju po dniu 22 lipca 1944 r. i otrzymał zezwolenie właściwego organu na pobyt stały oraz uzyskał obywatelstwo polskie na innej podstawie niż określona w art. 12 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim”).
 
Niewątpliwie ustawodawca mógł dążyć do uporządkowania repatriacji, jednak o ile jasny jest krąg i warunki nabycia obywatelstwa przez nowych repatriantów, to niejasne jest położenie repatriantów sprzed daty wejścia w życie ustawy o repatriacji. W szczególności czy podporządkowanie ich nowej ustawie o repatriacji jest tak stanowcze jak przyjęto w uchwale z dnia 9 maja 2007 r., a więc, że w przypadku decyzji odmawiającej uznania za repatrianta lub niedochowania terminu do wystąpienia z wnioskiem o uznanie za repatrianta, traciliby prawo do zaliczenia do emerytury (renty) okresów pracy przed repatriacją jako okresów składkowych. Taki negatywny skutek mógłby budzić sprzeciw, z tego względu, że poprzednia indywidualna repatriacja z reguły nie była łatwiejsza niż repatriacja reglamentowana na podstawie wiz i z szerszym zakresem pomocy gwarantowanej nową ustawą.
 
Gdyby nie uznać za zasadne powyższego zapatrywania na możliwą samodzielną kwalifikację statusu repatrianta dla celów emerytalno-rentowych w postępowaniu przed organem emerytalnym i później przed sądem ubezpieczeń społecznych, to jawią się dalsze wątpliwości, skłaniające do nieakceptowania stanowiska uchwały z dnia 9 maja 2007 r. Z kwestionowanej uchwały zdaje się wynikać bezwzględne związanie sądu ubezpieczeń społecznych w sprawie o emeryturę (rentę) decyzją administracyjną (wojewody) o odmowie uznania za repatrianta. Co do zasady związanie sądu powszechnego decyzją administracyjną nie zawsze jest bezwzględne (por. uchwałę siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 9 października 2007 r. III CZP 46/2007 OSNC 2008/3 poz. 30 i powołane w niej orzecznictwo). Odnosi się to w szczególności do decyzji deklaratoryjnych oraz takich, w których nie zachodzi tożsamość przedmiotowa i podmiotowa sprawy rozstrzyganej w trybie administracyjnym (również sądowym administracyjnym) i sprawy cywilnej z odwołania od decyzji organu rentowego (z racji przynależności do drogi sądowej spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych - art. 1 i 2 kpc). W orzecznictwie Sądu Najwyższego zasadniczo dano temu wyraz w dwóch uchwałach: z dnia 16 czerwca 1994 r. II PZP 4/94 (OSNP 1994/11 poz. 170) i z dnia 29 czerwca 1995 r. II PZP 2/95 (OSNP 1996/4 poz. 57). Ich argumentacja może być przeniesiona odpowiednio do tej sprawy dla uzasadnienia stanowiska o braku związania sądu ubezpieczeń społecznych w sprawie o emeryturę, której elementem jest zaliczenie okresów pracy repatrianta do emerytury, decyzją odmawiającą uznania za repatrianta. Nie ma tożsamości stron oraz przedmiotów spraw o uznanie za repatrianta oraz o emeryturę. Decyzja o odmowie uznania za repatrianta ma charakter deklaratoryjny i sąd ubezpieczeń społecznych nie jest nią związany.
 
Teza uchwały z dnia 9 maja 2007 r. literalnie ograniczyła się tylko do art. 16 ustawy o repatriacji, choć oczywiście chodzi w niej przede wszystkim o art. 41 tej ustawy, gdyż pierwszy przepis dotyczy podmiotowo tylko osób przybyłych do kraju na podstawie zezwolenia w związku z pobieraniem nauki w szkole wyższej. Natomiast w uchwale i dla rozpoznawanej sprawy podstawowe znaczenie ma art. 41 ust. 1 ustawy o repatriacji, zgodnie z którym „Osoba, która przed dniem wejścia w życie ustawy nabyła obywatelstwo polskie na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (...), może być uznana za repatrianta, jeżeli spełnia łącznie następujące warunki: 1) złoży w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy (czyli do 31 grudnia 2001 r.) wniosek o uznanie za repatrianta do wojewody właściwego ze względu na miejsce zamieszkania; 2) była w dniu uzyskania zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywatelem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich lub jednego z państw powstałych po jego rozpadzie; 3) jest polskiego pochodzenia”. Budzi od razu wątpliwości zgodność systemowa tego przepisu z poprzednią regulacją ustawy o obywatelstwie w części dotyczącej nabycia obywatelstwa polskiego przez repatrianta z mocy prawa. Zgodnie z ustawą o obywatelstwie polskim osoby przybywające do Polski jako repatrianci nabywały obywatelstwo polskie z mocy prawa (art. 12 ust. 1). W rozumieniu tej ustawy repatriantem był cudzoziemiec narodowości lub pochodzenia polskiego, który przybył do Polski z zamiarem osiedlenia się na stałe, uzyskując na to zezwolenie właściwego organu polskiego (art. 12 ust. 2). Zmiana wprowadzona od dnia 27 grudnia 1997 r. polegała na reglamentacji repatriacji w ten sposób, iż za repatrianta ustawa uznawała osobę przybyłą do Polski na podstawie wizy repatriacyjnej udzielanej zgodnie z ustawą z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach - Dz. U. 1997 r. Nr 114 poz. 739 ze zm. - (art. 12 ust. 2). Istota mogących występować nieporozumień i kolizji nowego rozwiązania z art. 41 ust. 1 ustawy o repatriacji z poprzednią regulacją może polegać na twierdzeniu zainteresowanych, iż skoro wcześniej nabyli obywatelstwo polskie z mocy prawa jako repatrianci, to nie potrzebują uznawania tego co uzyskali już wcześniej z mocy prawa. Inaczej mówiąc skoro jako repatrianci nabyli obywatelstwo polskie z mocy prawa, to nie mogli tego statusu utracić przez niedochowanie trybu z art. 41 w związku z art. 16 ustawy o repatriacji albo przez wydanie decyzji negatywnej - o odmowie uznania za repatrianta. Najprościej ujmując decyzja taka może być błędna, jeśli ten komu odmówiono uznania za repatrianta, w istocie spełniał przesłanki ustawowe (art. 12 ust. 2) i nabył obywatelstwo polskie z mocy prawa (art. 12 ust. 1). Można więc stwierdzić, że ustawa o repatriacji jest nieprecyzyjna, gdyż podmiotowo w przepisie art. 41 ust. 1 zapewne chodziło o tych repatriantów, którzy uzyskali obywatelstwo nie w trybie repatriacji, lecz na podstawie aktu administracyjnego, z reguły o nadaniu obywatelstwa po uprzednim zamieszkiwaniu w kraju. Jednakże wówczas sprawa administracyjna dotyczyłaby samego statusu repatrianta („uznania”) i związanych z tym uprawnień. Natomiast przed wejściem w życie ustawy o repatriacji, repatriant nabywał obywatelstwo polskie z mocy prawa po przybyciu do Polski. W skutkach w przepisie art. 41 ust. 1 chodziłoby tylko o decyzję deklaratoryjną co do uznania za repatrianta. Punkt ciężkości takiej decyzji obejmowałby w głównej mierze sferę faktyczną czyli zamiar osiedlenia się po przybyciu do kraju a później (po zmianie przepisu) uzyskanie wizy repatriacyjnej. Wydaje się więc, że przez instytucję uznania za repatrianta osób, które nabyły obywatelstwo polskie na podstawie ustawy o obywatelstwie, ustawodawca chciał uporządkować status wcześniejszych repatriantów. Wskazuje na to krótki, bo tylko 12 - miesięczny termin do złożenia wniosku o uznanie za repatrianta. Jednakże o ile ustawa o repatriacji w tym zakresie jest wyraźna, to nie wydaje się uprawnione założenie, że niedochowanie trybu z art. 41 wyłącza uprawnienie repatrianta do zaliczenia okresów pracy za granicą jako okresów składkowych w polskim systemie emerytalno-rentowym. Za punkt wyjścia i tu należy przyjąć brak prawnego ograniczenia sądu ubezpieczeń społecznych w ustaleniu nabycia obywatelstwa polskiego w drodze repatriacji, czyli według stanu prawnego sprzed ustawy o repatriacji, aktualnego dla sprawy. Samodzielna podstawa do tej operacji w ustawie emerytalnej zgodna była przy tym z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy obywatelstwie. Repatriant nabywał obywatelstwo z mocy prawa a decyzja jedynie to potwierdzała.
 
Sąd Najwyższy w składzie powiększonym zważył co następuje: Na wstępie trzeba ogólnie zauważyć, z powołaniem się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 9 marca 2006 r. II UZP 1/2006 (OSNP 2006/13-14 poz. 217), że status prawny Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uległ zasadniczej zmianie z dniem wejścia w życie tzw. reformy emerytalnej (z dniem 1 stycznia 1999 r.). O ile przed tą datą ZUS był centralnym organem administracji państwowej (art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych), o tyle po niej jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity: Dz. U. 2007 r. Nr 11 poz. 74 ze zm.). Kompetencje ZUS zostały określone w sposób niewyczerpujący w art. 68 tej ustawy, według którego Zakład stwierdza i ustala obowiązek ubezpieczenia społecznego, ustala uprawnienia do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wypłaca te świadczenia, z zastrzeżeniem gdy na mocy odrębnych przepisów, obowiązki te wykonują płatnicy składek, a także wymierza i pobiera składki na ubezpieczenia społeczne. Stosownie do art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. b tej ustawy, prawo do świadczeń z ubezpieczenia rentowego powstaje z mocy ustawy, natomiast organ rentowy ustala czy zostały spełnione ustawowe przesłanki dla nabycia świadczenia, a także je wypłaca. Decyzje w tym przedmiocie mają więc charakter deklaratoryjny. Organ rentowy stwierdza jedynie czy zostały spełnione ustawowe warunki nabycia prawa do wnioskowanego świadczenia.
 
Nowe akty normatywne istotnie zmieniające obowiązujący dotychczas system ubezpieczeń społecznych, utrzymały konstrukcję, w myśl której pierwszeństwo przed regulacją zawartą w Kodeksie postępowania administracyjnego (kpa) mają przepisy postępowania zawarte w ustawie systemowej, stanowiąc w jej art. 123, że w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Ustawa ta nadto przewidziała odrębny, niż określony przez przepisy kpa, tryb odwoławczy, wskazując w art. 83 ust. 2, że od decyzji organu rentowego wydanych w zakresie indywidualnych spraw dotyczących między innymi ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru tych świadczeń przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kpc. Podobną regulację odnoszącą się do postępowania w sprawach o renty i emerytury zawiera ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Według art. 124 tej ustawy w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy kpa, chyba że niniejsza ustawa stanowi inaczej. Dotyczy to postępowania przed organem rentowym, ale wywołuje skutki także w postępowaniu odwoławczym, które regulowane jest przepisami kpc, bowiem sprawy z ubezpieczenia społecznego mają charakter spraw cywilnych (art. 1 kpc).
 
Powołana wyżej ustawa systemowa zawiera szczegółowe rozwiązania dotyczące zasad postępowania w tych sprawach, które jako przepisy odrębne korzystają z pierwszeństwa przed przepisami kpa. Takimi przepisami odrębnymi są także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie postępowania o świadczenia emerytalno-rentowe i zasad wypłaty tych świadczeń, określające zarówno sposób dokumentacji wniosków o świadczenia, jak również środki dowodowe. W świetle tych przepisów Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie jest upoważniony do samodzielnego ustalania faktów mających wpływ na prawo do świadczeń i ich wysokości, a jedynie do oceny, czy przedłożone dowody uzasadniają przyznanie prawa do określonego świadczenia i jego wysokości oraz do ewentualnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego w granicach koniecznych do: „uzyskania wszystkich potrzebnych danych od zainteresowanego” (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 1994 r. II UZP 12/93 OSNAPiUS 1994/9 poz. 149). Powołane wyżej przepisy określają także dowody dopuszczalne w postępowaniu przed organem rentowym, dla ustalenia wskazanych okoliczności i ta regulacja ma pierwszeństwo przed ogólną zasadą zawartą w art. 75 kpa, że jako dowód można dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, pod warunkiem, że nie jest to sprzeczne z prawem. Na marginesie tej uwagi, warto przypomnieć, wracając do okoliczności faktycznych sprawy, przy której rozpoznawaniu pojawiło się przedstawione do rozstrzygnięcia składowi powiększonemu zagadnienie prawne, że organy administracyjne (podobnie jak następnie sąd administracyjny), kierując się także regulacją zawartą w art. 75 kpa, uznały brak podstaw prawnych do uznania wnioskodawczyni za repatrianta.
 
Postępowanie sądowe w sprawach dotyczących ubezpieczenia emerytalno-rentowego, które wszczynane jest w rezultacie odwołania wniesionego przez ubezpieczonego od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ma charakter odwoławczy (weryfikujący ustalenia dokonane przez organ rentowy), a jego przedmiotem jest ocena zgodności z prawem - w aspekcie formalnym i materialnym (a więc także merytorycznej zasadności) - decyzji wydanej przez organ rentowy na wniosek ubezpieczonego lub z urzędu. Jest zatem postępowaniem kontrolnym. Badanie owej „legalności” decyzji i orzekanie o niej jest możliwe tylko przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili wydawania decyzji (por. wyroki z dnia 10 marca 1998 r. II UKN 555/97 OSNAPiUS 1999/5 poz. 181 oraz z dnia 20 maja 2004 r. II UK 395/2003 OSNP 2005/3 poz. 43). Mówiąc inaczej, o zasadności przyznania lub odmowy przyznania świadczenia decydują okoliczności istniejące w chwili ustalania do niego prawa. Postępowanie odwoławcze przed sądem pracy i ubezpieczeń społecznych uregulowane jest w Kodeksie postępowania cywilnego, którego przepisy nie przewidują szczególnych ograniczeń dowodowych, a występujące ograniczenia przewidziane są jedynie w prawie materialnym. W postępowaniu tym odmiennie niż w postępowaniu przed organem rentowym, sąd ustala wszystkie fakty mające znaczenie w sprawie, chyba że ich stwierdzenie zostało zastrzeżone ustawą dla innego organu (tak w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 1995 r. W. 16/94). Kolejna uwaga wstępna o charakterze ogólnym, to przypomnienie, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego i jednolitym stanowiskiem doktryny prawa ubezpieczeń społecznych, przepisy prawa ubezpieczeń społecznych powinny być wykładane ściśle (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada 1999 r. II UKN 187/99 OSNAPiUS 2001/4 poz. 121; wyrok z 16 sierpnia 2005 r. I UK 378/2004 OSNP 2006/13-14 poz. 218), co oznacza w zasadzie prymat dyrektyw wykładni językowej w odniesieniu do pozostałych metod wykładni, w tym wykładni systemowej i wykładni historycznej lub celowościowej (cytowane za wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 25 czerwca 2008 r. II UK 315/2007).
 
W uchwale siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 9 października 2007 r. III CZP 46/2007, przyjęto - z powołaniem się na utrwalone orzecznictwo - że powszechnie przyjmowane jest uwzględnianie przez sądy powszechne skutków prawnych orzeczeń organów administracyjnych, która ma swoje źródło w prawnym rozgraniczeniu drogi sądowej i drogi administracyjnej. „Jedyne odstępstwo od związania sądu cywilnego decyzją administracyjną (i to w ograniczonym zakresie), w myśl wypracowanej w judykaturze Sądu Najwyższego koncepcji bezwzględnej nieważności (nieistnienia) decyzji administracyjnej dotyczy przypadków kwalifikujących taką decyzję jako akt nieistniejący (pozorny), tj. w razie wydania decyzji przez organ oczywiście niewłaściwy lub bez zachowania jakiejkolwiek procedury albo w przypadku oczywistego braku prawa materialnego administracyjnego. Poza tym Sąd Najwyższy wielokrotnie wyrażał pogląd, że sąd w postępowaniu cywilnym nie jest uprawniony do kwestionowania decyzji administracyjnej, w szczególności pod względem jej merytorycznej zasadności, i jest nią związany także wówczas, gdy w ocenie sądu decyzja jest wadliwa”.
 
Po tych wstępnych, ale jak się zdaje wartych przypomnienia zasadach, należy wskazać, przechodząc do uwag merytorycznych, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 i 9 ustawy o emeryturach i rentach, okresami składkowymi są m.in. okresy działalności kombatanckiej, działalności równorzędnej z tą działalnością a także okresy zaliczane do okresów tej działalności oraz okresy podlegania represjom wojennym i okresu powojennego, określone w przepisach o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, a także okresy zatrudnienia za granicą osób, które w tym czasie nie były obywatelami polskimi, jeżeli osoby te powróciły do kraju po dniu 22 lipca 1944 r. i zostały uznane za repatriantów. W doktrynie przyjmuje się, że wymienione okresy, mimo że uznawane za składkowe, w istocie są okresami składkowymi bez składki, albo fikcyjnymi okresami składkowymi. Okresy te traktuje się jak okresy składkowe zarówno przy ustalaniu prawa do emerytury lub renty, jak i przy obliczaniu ich wysokości, przy czym zostały wyodrębnione ze względu na dowartościowanie przez ustawodawcę przy ustalaniu prawa do świadczeń różnego rodzaju przerw w zatrudnieniu lub podleganiu ubezpieczeniu z uwagi na racje społeczne, gospodarcze i polityczne (por. szerzej K. Antonów, M. Bartnicki: Ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz ABC 2007 wyd. II.).
 
Przywołane te dwa „okresy składkowe bez składki”, cechuje pewne podobieństwo. Pierwszy z nich to okres działalności kombatanckiej, w oparciu o ustawę z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Tekst jednolity: Dz. U. 2002 r. Nr 42 poz. 371 ze zm.). Rola ustawy o emeryturach i rentach w zakresie uprawnień kombatanckich, sprowadza się do ustaleń technicznych (zaliczenia tej działalności do okresów składkowych), w kwestiach natomiast samych uprawnień decyduje ustawa o kombatantach, która określa liczne uprawnienia kombatantów, wskazując że przysługują one osobie, która uzyskała decyzję potwierdzającą spełnienie warunków do przyznania statusu kombatanta, co następuje w trybie art. 21 ustawy. Organem wyłącznie uprawnionym do nadania statusu kombatanta jest Kierownik Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych i dopiero po uzyskaniu decyzji nadającej status kombatanta, można ubiegać się o zaliczenie takich okresów do okresów składkowych (por. glosę I. Jędrasik-Jankowskiej do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 4 października 1995 r. II URN 41/95 OSNAPiUS 1996/8 poz. 95, Przegląd Ubezpieczeń Społecznych 1996/10). Zdaniem glosatorki „nie można w postępowaniu przed sądem cywilnym lub karnym uznać, że ktoś jest kombatantem (...) w rozumieniu ustawy. Przed sądem można jedynie udowadniać istnienie faktów (okoliczności) niezbędnych do uznania za kombatanta (...). Skoro z tytułu kombatanctwa można nabyć prawo do różnych uprawnień (...) to ważny jest tryb ustalania posiadania statusu kombatanta. Należy to wyłącznie do Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych”, a rozszerzanie kręgu podmiotów uprawnionych do stwierdzania tytułu do wzrostu świadczeń (kombatanctwa), jest nieuprawnione. Podobnie, ustawa o emeryturach i rentach wskazuje jedynie na zaliczenie do okresów składkowych okresów zatrudnienia za granicą osób, które w tym czasie nie były obywatelami polskimi, jeżeli powróciły do kraju po dniu 22 lipca 1944 r. i zostały uznane za repatriantów, natomiast kwestie uzyskania statusu repatrianta reguluje obecnie (obowiązująca od dnia 1 stycznia 2001 r.) ustawa z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji, która w art. 16 ust. 2 stanowi, że organem właściwym do wydania decyzji o uznaniu za repatrianta, jest wojewoda właściwy ze względu na zamierzone miejsce osiedlenia się tej osoby. Tak więc, organ rentowy może uznać okresy zatrudnienia ubezpieczonego za granicą za okresy składkowe jedynie pod warunkiem, że wnioskodawca został uznany za repatrianta w odrębnym postępowaniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (art. 6 ust. 1 pkt 9). Wyrażając ten pogląd warto odnieść się do art. 1 tej ustawy, stanowiącego że określa ona zasady nabycia obywatelstwa polskiego w drodze repatriacji, prawa repatrianta, a także zasady i tryb udzielania pomocy repatriantom i członkom ich rodzin, wskazując w ust. 2, że repatriantem jest osoba polskiego pochodzenia, która przybyła do Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy wjazdowej w celu repatriacji z zamiarem osiedlenia się na stałe. Fakt, że zgodnie z art. 4 tej ustawy, osoba przybywająca do Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy wjazdowej w celu repatriacji nabywa obywatelstwo polskie z mocy prawa z dniem przekroczenia granicy Rzeczypospolitej Polskiej, nie oznacza jeszcze, że osoba, która w przeszłości, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, nabyła z mocy ustawy (podobnie jak obecnie) polskie obywatelstwo jako repatriant, zachowała status repatrianta w rozumieniu ustawy o repatriacji (warto przypomnieć, że nie jest to sytuacja wnioskodawczyni w sprawie, przy rozpoznawaniu której powstało rozstrzygane zagadnienie prawne, ta bowiem uzyskała obywatelstwo polskie na podstawie decyzji uprawnionego organu na swój wniosek, w oparciu o art. 9 ustawy o obywatelstwie). Na marginesie trzeba też przypomnieć, z podobną jak wyżej uwagą (nie jest to sytuacja faktyczna w sprawie rozpoznawanej przez skład przedstawiający zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia), że do dnia 27 grudnia 1997 r. art. 12 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim brzmiał następująco: „W rozumieniu niniejszej ustawy repatriantem jest cudzoziemiec narodowości lub pochodzenia polskiego, który przybył do Polski z zamiarem osiedlenia się na stałe, uzyskując na to zezwolenie właściwego organu polskiego”. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że zawarta w nim „definicja” repatrianta dotyczyła tylko nabycia obywatelstwa polskiego i ustawy o obywatelstwie, i nie może mieć przesądzającego znaczenia dla uzyskania statusu repatrianta zgodnie z późniejszą ustawą o repatriacji.
 
Tak więc uzyskanie statusu repatrianta w obowiązującym stanie prawnym może nastąpić, według art. 41 ustawy, przytoczonego w części wstępnej referatu, na zasadach określonych w stosowanych odpowiednio art. 16 ust. 2 - 4 ustawy. Oznacza to, że organem właściwym do wydania decyzji o uznaniu za repatrianta osoby, która nabyła obywatelstwo polskie na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, jest wojewoda właściwy ze względu na zamierzone miejsce osiedlenia się tej osoby, zaś (dopiero) decyzja o uznaniu za repatrianta powoduje, że przy ustalaniu prawa tej osoby do świadczeń emerytalnych i rentowych oraz ich wysokości w Rzeczypospolitej Polskiej okresy zatrudnienia za granicą uwzględnia się jako okresy składkowe.
 
Notabene podobną w swej istocie regulację zawierała ustawa z dnia 23 stycznia 1968 r. o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i członków ich rodzin (Dz. U. 1968 r. Nr 3 poz. 6 ze zm.), odsyłając poprzez art. 119 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 września 1968 r. w sprawie świadczeń rentowych dla repatriantów (Dz. U. 1968 r. Nr 38 poz. 271), w którego § 1 ust. 2 przyjmowano, że „repatriantem jest osoba która powróciła do kraju po Wyzwoleniu i uznana została za repatrianta przez właściwy organ administracji państwowej”. Podobnie w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 marca 1984 r. w sprawie okresów zatrudnienia za granicą i zasad udzielania świadczeń emerytalno-rentowych z tytułu tego zatrudnienia (Dz. U. 1984 r. Nr 17 poz. 81), przyjmowano że „przy ustalaniu prawa do świadczeń uwzględnia się również okresy zatrudnienia osób, które w okresie tego zatrudnienia nie były obywatelami polskimi, jeżeli osoby te powróciły do kraju po dniu 22 lipca 1944 r. i zostały uznane za repatriantów.” Podobną regulację zawierała ustawa z 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw, stanowiąc w art. 2 ust. 2 pkt 1 lit. e, że „za okresy składkowe uważa się przypadające przed dniem wejścia w życie ustawy (15 listopada 1991 r.) okresy pracy za granicą osób, które w okresie zatrudnienia nie były obywatelami polskimi, jeżeli osoby te powróciły do kraju po dniu 22 lipca 1944 r. i zostały uznane za repatriantów”.
 
W ocenie składu powiększonego, ustawa o repatriacji, określająca organy właściwe do wydawania decyzji w przedmiocie uznania za repatrianta, stanowi ograniczenie dowodowe przewidziane w prawie materialnym, co ma ten skutek, że ustalając wszystkie fakty mające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, sąd nie może wkraczać w kompetencje innego organu zastrzeżone ustawą i jest nimi wiązany. Regulacja ta nie nasuwa wątpliwości, stąd stanowisko wyrażone w uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z dnia 9 maja 2007 r. I UZP 1/2007 (OSNP 2007/21-22 poz. 323), że „ani z przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ani z ustawy o repatriacji nie można wyprowadzić uprawnienia organu rentowego do samodzielnego ustalania w stosunku do ubezpieczonego statusu repatrianta na potrzeby postępowania w sprawie o prawo do emerytury”, jest w pełni trafne. Podobnie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych regulacja zawarta w art. 41 ustawy o repatriacji, określając warunki niezbędne dla uznania za repatrianta osoby, która przed dniem wejścia w życie ustawy nabyła obywatelstwo polskie na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. Jednym z tych warunków było złożenie stosownego wniosku do właściwego organ w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy.
 
Analogiczny funkcjonalnie do art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o repatriacji przepis zawierała - obowiązująca od dnia 27 grudnia 1997 r. - ustawa z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach (Dz. U. 1997 r. Nr 114 poz. 739 ze zm.). Zgodnie z art. 109 tej ustawy „cudzoziemiec, który przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od dnia 1 stycznia 1992 r. do dnia 31 grudnia 1996 r. na podstawie uzyskanego przed przyjazdem zezwolenia na pobyt stały (...) i przebywa na nim nieprzerwanie, może w okresie do dnia 31 grudnia 1998 r. złożyć wniosek o uznanie go za obywatela polskiego”. Organem wyłącznie kompetentnym do wydania decyzji w tym przedmiocie był Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (ust. 3), od którego decyzji nie przysługiwała skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a osobie, która nabyła obywatelstwo polskie w tym trybie, przysługują wszelkie uprawnienia, jakie przepisy prawa wiążą z uzyskaniem obywatelstwa polskiego w drodze repatriacji lub uznaniem za repatrianta (ust. 7 ustawy).
 
Te uwagi nie naruszają stanowiska Sądu Najwyższego zawartego w uchwałach z dnia 16 czerwca 1994 r. II PZP 4/94 (OSNAPiUS 1994/11 poz. 170) i z dnia 29 czerwca 1995 r. II PZP 2/95 (OSP 1996/11 poz. 217), gdy się zważy, że jedynym przepisem stwierdzającym wiążący charakter ustaleń Państwowej Inspekcji Sanitarnej w sprawie uznania schorzenia za chorobę zawodową był § 22 (dziś nieobowiązującego) rozporządzenia Ministra Pracy i Spraw Socjalnych z dnia 5 sierpnia 1983 r. w sprawie składu komisji lekarskich do spraw inwalidztwa i zatrudnienia, trybu postępowania, trybu kierowania na badanie przez te komisje oraz szczegółowych zasad ustalania inwalidztwa (Dz. U. 1983 r. Nr 47 poz. 214 ze zm.). Ten proceduralny przepis nie stanowił o ograniczeniu dowodowym, odmiennie niż przepisy przewidziane w prawie materialnym - ustawie o repatriacji. Warto też pamiętać, że uchwały te zapadły w okresie gdy Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargi na decyzje wydane przez organy administracyjne, poddawał kontroli jedynie ich legalność (zgodność z prawem).
 
Tak więc i decyzja wojewody, o której mowa w art. 16 ust. 2 ustawy o repatriacji, dotycząca osoby „o polskim pochodzeniu”, jak i decyzja wydawana w trybie art. 41 tej ustawy w stosunku do osób, które przed dniem wejścia w życie ustawy „nabyły obywatelstwo polskie”, jest wiążąca tak dla organu rentowego jak i dla sądu (sąd jest nią związany jako decyzją administracyjną pochodzącą od właściwego organu, wydaną w przewidzianym trybie i na podstawie obowiązującego prawa), stanowiąc co prawda akt deklaratoryjny, ale konieczny i zawierający sui generis element konstytutywny, dopiero bowiem od chwili jej wydania, osoba ubiegająca się uzyskuje status repatrianta, z konsekwencjami (uprawnieniami) określonymi także w ustawie o emeryturach i rentach.
 
Tym się kierując, podjęto uchwałę jak w sentencji.

Dodaj komentarz

Dodaj komentarz
Zapytaj prawnika
Rzetelna firma
Zapytaj prawnika
11 lat
doświadczeń
99 %
skuteczności
23797
Zrealizowanych
usług